II SA/Łd 13/13

Dnia 26 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. P., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi S., gmina W., o łącznej powierzchni 218,0776 ha opracowany w latach 2011-2012 przez geodetę mgr inż. M. Ś. reprezentującego Wojewódzkie Biuro Geodezji w Ł., ze zmianami uwidocznionymi na szkicach zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym gruntów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Starosta [...] decyzją z dnia [...], znak: [...] zatwierdził projekt scalenia części gruntów wsi S., gminy W., o łącznej powierzchni 218,0776 ha, opracowany przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. inż. M. Ś., w latach 2011-2012, wykazany na mapie scalenia i w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, ze zmianami dotyczącymi gospodarstw: E. K., D. B., J. B., B. N., C. i J. małżonków N., K. i M. małżonków S., M. oraz M. małżonków K., uwidocznionych na szkicach zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz zatwierdził warunki objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisane w czerwcu 2012 r. a odczytane na zebraniu w dniu 18 września 2012 r. Od tej decyzji odwołali się J. K. i R. P.. J. K. nie wyraził zgody się na zmianę i przeniesienie jego gruntów, podnosząc iż jego grunty mają pozostać bez zmian. W wyjaśnieniach złożonych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. sprecyzował swój zarzut, podając, że rozdzielono mu duży kawałek gruntu i przydzielono grunt znajdujący się przy nielegalnym wysypisku odpadów po uboju zwierząt. R. P. zarzuciła natomiast, że w zamian gruntów ornych, przydzielono jej i pozostałym współwłaścicielom zarośla i pastwiska oraz ugory na terenach, gdzie nie było położonych ich gruntów. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 2 i art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 3 marca 2010 r. większość rolników części wsi S., gminy W. wystąpiła do Starosty [...] o przeprowadzenie scalenia ich gruntów w części wsi S.. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów części wsi S. gminy W. o powierzchni 217,9831 ha, stanowiących własność lub współwłasność lub będących w posiadaniu samoistnym osób fizycznych i Skarbu Państwa w tym J. K. i jego żony B. K. (poz. 54) co do 6 działek o numerach 176, 298, 612, 236/2, 236/3 i 236/4 o łącznej powierzchni 1,5758 ha oraz R. P. (poz. 71) będącej współwłaścicielem w 28/168 częściach co do 12 działek o numerach 261/3, 261/4, 263/3, 263/4, 301, 303, 323, 325, 239/2, 239/3 i 239/4 o łącznej powierzchni 3,3970 ha, obok współwłaścicieli A. K., B. K., D. K., E. K., E. K., K. K., L. K., M. K., reprezentującymi udział łącznie 140/168 części. Termin zakończenia postępowania scaleniowego przewidziano do dnia 31 grudnia 2012 r. Postanowienie zostało podane do wiadomości uczestników przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 23 sierpnia 2010 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni w Urzędzie Gminy i Miasta W. i tablicy ogłoszeń sołtysa wsi S.. W dniu 27 września 2010 r. we wsi S. odbyło się ogólne zebranie uczestników scalenia, na które stawiło się 39 uczestników. Na zebraniu wybrano radę uczestników scalenia w skład której weszli: Ł. S., C. N., I. C., D. S. i K. S.. Do wykonania projektu scalenia gruntów wsi S. Wojewódzkie Biuro Geodezji w Ł. wskazało mgr inż. M. Ś., geodetę uprawnionego do sporządzania takich projektów. W dniu 4 listopada 2011 r. we wsi S. odbyło się (po uprzednim trybie zawiadomienia) ogólne zebranie uczestników scalenia w przedmiocie określenia zasad szacunku gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, na które stawiło się 33 uczestników scalenia. Na tym zebraniu podjęto uchwałę określającą zasady szacunku. Projekt scalenia został wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym stronom, uprzednio powiadomionym w sposób określony w ustawie. Większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zastrzeżenia wniosło 8 uczestników postępowania scaleniowego (k. 91), w tym J. K. w imieniu swoim i żony B. K., będącej współwłaścicielką gruntów objętych scaleniem oraz R. P., reprezentująca udział 28/168 co do 12 działek. Pozostali współwłaściciele tych działek nie wnieśli zastrzeżeń i nie umocowali R. P. do działania w swoim imieniu. W swoim zastrzeżeniu J. K. wnosił o zamianę swojej działki nr 612/1 na działkę nr 816, będącą własnością M. C., a która nie znajduje się na obszarze objętym scaleniem. Z tego też powodu zastrzeżenie to nie zostało uwzględnione. R. P. wraz z pozostałymi współwłaścicielami: A. K., B. K., D. K., E. K., K. K., L. K., M. K., E. K., w wyniku scalenia otrzymali 5 działek o łącznej powierzchni 3,6690 ha w zamian 12 działek o łącznej powierzchni 3,7630 ha. Przed scaleniem nieruchomość stanowiły grunty orne klasy R IV b - 1,8231 ha i RV - 1,4840 ha, a po scaleniu R IV b - 2,2177 ha i R V - 1,1903 ha. Wynika z tego – zdaniem Kolegium - że gruntów ornych przybyło 0,1009 ha, t.j. areał ich zwiększył się z powierzchni 3,3071 ha do 3,4080 ha po scaleniu. Zwiększyła się także powierzchnia gruntów ornych dobrych klas IV b, czego dowodem jest wypis z rejestru gruntów przed i po scaleniu oraz wyjaśnienia geodety inż. M. Ś. złożone na rozprawie do protokołu wraz z pismem. Dodatkowo Kolegium wskazało, że R. P. zamieszkuje w W. i faktycznie nie użytkowała gruntów przed scaleniem, natomiast użytkowali je częściowo pozostali współwłaściciele, w większości stanowiły one jednak odłogi (wyjaśnienia geodety i zdjęcia stanu gruntów przed scaleniem). Wartość oszacowania w/w gruntów przed scaleniem wynosiła 82,24 punktu, a po scaleniu 81,10 punktu po potrąceniu współczynnika na cele publiczne (drogi) 1,23 punktu (dowód: szacunki gruntu przed i po scaleniu). Z kolei J. i B. małżonkowie K. jako właściciele 6 działek o powierzchni 1,5758 ha podlegających scaleniu o numerach 176, 236/2, 236/3, 236/4, 298, 612/1 w wyniku scalenia otrzymali 3 działki o łącznej powierzchni 1,5505 ha, o numerach 1391, 1349 i 1525. Działka nr 612 (1 K.) przed scaleniem była dzielona istniejącą drogą, oznaczoną ewidencyjnie. Po scaleniu ekwiwalent obszaru przy rowie dołączono do projektowanej działki nr 1525 po stronie południowej nowo projektowanej drogi o nr 1566. Za działki nr 298 i nr 236/4 wydzielono ekwiwalent w postaci jednej ciągłej działki nowo projektowanej o numerze 1391 powstałej w wyniku likwidacji części drogi biegnącej w kierunku wsi S.. Fragment tej drogi został zlikwidowany zgodnie z założeniami do projektu scalenia, według których droga stała się zbędna w związku z wydzieleniem pasa drogowego obwodnicy W. DK8. Natomiast ekwiwalent za działki nr 236/2 i 236/3 dołączono do działki leśnej nr 176 pozostającej nadal we władaniu małżonków K., która w całości otrzymała numer 1349 (opinia geodety M. Ś. w piśmie załączonym do protokołu rozprawy z dnia 25 października 2012 r. oraz wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów, k. 75-74). Wartość oszacowania gruntów przed scaleniem wynosiła 35,91 punktu, a po scaleniu 35,38 punktu (dowód: szacunek gruntu przed i po scaleniu, rejestr szacunku porównawczego k. 77-78, k. 74). Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie scaleniowe w poszczególnych jego etapach, zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.), poczynając od uzyskania wniosku większości właścicieli gospodarstw rolnych i postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia i podania jej do wiadomości w sposób określony w art. 28 w/cyt. ustawy. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów odwołujących Kolegium przytoczyło brzmienie art. 1 w/w ustawy, wywodząc że organy administracji publicznej opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza dowolności. Podstawową regułą jest, aby każdy uczestnik scalenia otrzymał grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczasowe. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Każdy uczestnik scalenia powinien też otrzymać nowo wydzielone grunty, o dogodniejszych warunkach gospodarowania. Z przedstawionego projektu scalenia, map sytuacyjnych oraz szacunków porównawczych wynika, że powyższe reguły zostały dochowane także w stosunku do J. K. i R. P.. Otrzymali oni grunty mniej rozdrobnione i rozproszone, regularnie ukształtowane o działkach z możliwie dużym areałem i równorzędnymi klasami gruntów. J. K. pozostał nadal właścicielem działki leśnej nr 176, którą powiększono o areał gruntów stanowiący ekwiwalent za działki nr 236/2 i 236/3. Powstała jedna duża działka nr 1349 o powierzchni 0,6949 hektara (481), łatwiejsza do zagospodarowania. W opinii organu odwoławczego zarzut J. K., że obok tej działki znajduje się nielegalne składowisko odpadów z ubojni, utrudniające mu zagospodarowanie działki nie może i nie przekreśla celu i efektu scalenia, tym bardziej, że nielegalne wysypisko (jeżeli takowe istnieje) może być tylko mankamentem przejściowym, usuwalnym w krótkim czasie. W tej sprawie, jak wskazało Kolegium, należy zawiadomić Gminę, która rozpocznie odpowiednie procedury celem jego usunięcia. Zdaniem organu odwoławczego nie potwierdził się także zarzut R. P., że w zamian gruntów ornych przydzielono jej zarośla i pastwiska, gdyż z rejestru gruntów przed i po scaleniu jednoznacznie wynika, że w wyniku scalenia strona otrzymała więcej gruntów ornych. Areał ich zwiększył się z powierzchni 3,3071 ha do 3,4080 ha i to także w zakresie obszaru dobrych klas IV b. W tych okolicznościach rację ma Starosta twierdząc, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium podnosząc zarzut naruszenia "zasad demokratycznych", poprzez nieokazanie mu granic przydzielonych gruntów oraz przydzielenie terenu, na którym obecnie znajduje się składowisko odpadów poubojowych, który nie będzie nadawał się do uprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stwierdził, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi S., gmina W., o łącznej powierzchni 218,0776 ha, opracowany przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. inż. M. Ś., w latach 2011-2012, wykazany na mapie scalenia i w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, ze zmianami dotyczącymi gospodarstw: E. K., D. B., J. B., B. N., C. i J. małżonków N., K. i M. małżonków S., M. oraz M. małżonków K., uwidocznionych na szkicach zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz zatwierdził warunki objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisane w czerwcu 2012 r. a odczytane na zebraniu w dniu 18 września 2012 r. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego i należy podkreślić, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników jest decyzją wadliwą. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005 r. s. 645; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex nr 504769). Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, czy też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt V SA 1568/00 - niepubl.). Pominięcie adresata decyzji bądź wadliwe lub niejasne jego określenie narusza art. 107 § 1 K.p.a., a w zależności od stopnia naruszenia (np. gdy adresata w ogóle nie wskazano) może czynić decyzję niewykonalną i prowadzić nawet do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznaczenie strony lub stron (adresatów decyzji) wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. Wspomniana na wstępie rozważań decyzja organu I instancji w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia, w siedmiu podpunktach wymienia jej dziesięciu adresatów, a więc podmioty, których gospodarstwa zostały objęte zmianami w toku postępowania scaleniowego. Wśród nich brak jest J. K.. Tymczasem analiza motywów rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że na skutek postępowania scaleniowego wprowadzono dodatkowo zmiany w gospodarstw rolnych stanowiących własność jeszcze innych podmiotów, aniżeli wymienione w punkcie pierwszym osnowy decyzji, w tym także w stosunku do gospodarstwa rolnego skarżącego J. K. (choć nie zostało to bliżej sprecyzowane), który odwołał się od decyzji Starosty [...] do organu II instancji, twierdząc, że zatwierdzone w projekcie scalenia zmiany gruntów są dla niego krzywdzące. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uznało ją za zgodną z prawem, choć nie rozważyło, w jakim zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest adresowane do skarżącego J. K., mimo iż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył zakres zmian w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kolegium argumentowało mianowicie, że J. K. pozostał nadal właścicielem działki leśnej nr 176, którą powiększono o areał gruntów stanowiący ekwiwalent za działki nr 236/2 i 236/3. Powstała jedna duża działka nr 1349 o pow. 0,6949 ha, łatwiejsza do zagospodarowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien ocenić, czy decyzja organu I instancji jest w ogóle adresowana do skarżącego J. K., a w konsekwencji, czy posiada on interes prawny w jej zaskarżeniu. Jak zostało to już wyżej wywiedzione adresata decyzji nie można domniemywać. Musi być on określony w sposób jasny i precyzyjny, tak aby nie było wątpliwości, który podmiot nabył w drodze aktu administracyjnego konkretne prawo lub na którego zostały nałożone określone obowiązki. Gdyby bowiem organ w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził, że J. K. nie posiadał interesu w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, wówczas zgodnie z obowiązującym stanowiskiem judykatury winien w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Wobec naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne Sąd zwolniony był z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności decyzji i kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. w punkcie drugim i trzecim sentencji wyroku. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. a.tp.