II SA/Łd 130/10

Dnia 19 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 roku sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatowy w B. na podstawie art. 119 ust. 1 w związku z art. 6, art. 112 ust. 1 - 4, art. 128 ust. 1- 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Miasta B. o wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej położonej w B. przy ul. A [...], działka nr 97/16, stanowiącej własność W. D., orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta B. pod budowę i modernizację systemu sieci wodno - kanalizacyjnej na terenie miasta B. i Gminy B. osiedle A, a ponadto ustalił z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie w wysokości 205 000 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, iż wnioskodawca wskazując na zasadność wniosku o wywłaszczenie nieruchomości wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z dnia [...] r. ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar ograniczony ulicami: B, C, D, A oraz granicami miasta ), a nadto decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. zatwierdzającą podział działki nr 97/9 między innymi na działkę nr 97/16, została przeznaczona pod budowę i modernizację systemu sieci wodno - kanalizacyjnej na terenie miasta B. i Gminy B. – osiedle A. Dalej Starosta podał, iż pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. wyznaczył W. D. i Gminie Miasta B. dwumiesięczny termin na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, następnie w dniu 3 listopada 2008 r. skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Przechodząc do meritum rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane wyłącznie na cel publiczny, jeżeli nie może on być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 3 w/w ustawy, przy czym właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości na warunkach zaproponowanych przez Prezydenta Miasta B. w protokole rokowań z dnia 23 kwietnia 2007r., jak również pod żadnymi innymi warunkami. W trakcie rozprawy administracyjnej i wizji lokalnej na gruncie w dniu 14 czerwca 2007r. właścicielka nieruchomości nie zgodziła się na rozbiórkę domu. W odpowiedzi na propozycję ze strony władz miasta w zakresie zapewnienia lokalu zastępczego właścicielka kategorycznie odmawiała, wyraziła natomiast zgodę na wybudowanie domu w głębi działki w ramach przyznanego odszkodowania. Na kolejnej rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. właścicielka podtrzymała stanowisko, iż nie zgadza się na wywłaszczenie. Reasumując organ wskazał, iż cel wywłaszczenia jest celem publicznym, który uzasadnia rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu i ustalenie dla właścicielki przedmiotowej nieruchomości odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. D. podkreślając, iż nie zgadza się z pojętym rozstrzygnięciem, w szczególności w kwestii kwoty odszkodowania. Odwołująca podniosła, iż przyznana kwota jest krzywdząca i nie pokryje kosztów związanych z wybudowaniem domu na pozostałym gruncie, wskazała, iż nie mogła merytorycznie odnieść się do operatu szacunkowego, gdyż nie został jej doręczony. W konkluzji oświadczyła, iż oczekuje kwoty 300 000 zł oraz zapewnienia ze strony organu, iż nie napotka na żadne biurokratyczne przeszkody w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 97/16. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na kilka kwestii przemawiających za słusznością podjętego rozstrzygnięcia. Na wstępie wskazał, iż działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pismem z dnia 3 stycznia 2007r. Starosta [...] wezwał Prezydenta Miasta B. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wywłaszczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Na prośbę wnioskodawcy termin ten został przesunięty na dwa miesiące licząc od dnia doręczenia pisma z dnia 2 marca 2007r. Wojewoda zaznaczył, iż stosownie do art. 64 §2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ I instancji w piśmie z dnia 3 stycznia 2007r. wyznaczając termin dwóch miesięcy nie zastosował się do wymogów wynikających z art. 64 §2 K.p.a., a przychylając się do prośby o przedłużenie terminu pominął regulacje przepisów art. 58 i art. 59 K.p.a. Dalej Wojewoda zaznaczył, iż postępowanie wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta B. dotyczy części działki 97/9 czyli działki 97/16 oraz 97/1. Natomiast z niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii notarialnej umowy sprzedaży wynika, że działka 97/1 stanowiąca własność odwołującej została nabyta przez Gminę Miasto B., co uzasadniałoby umorzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej działki, czego organ I instancji nie uczynił. Wojewoda podkreślił, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane, natomiast w aktach administracyjnych znajdują się takowe i stały się podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Przywołując unormowanie art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda podkreślił, iż wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych na cele publiczne, a także nieruchomości dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie cel publiczny został określony we wniosku o wywłaszczenie jako budowa i modernizacja systemu sieci wodno - kanalizacyjnej na terenie miasta B. i Gminy B. osiedle A. Zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. działka nr 97/3, z której wyodrębniono działkę 97/16 znajduje się w części w jednostkach urbanistycznych F6 MN i F7 MN i przeznaczona jest pod "tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej", w części pod "ulice główną – 3KG ½", w części pod "projektowaną ulicę dojazdową – 20KD ½". Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie Dyrektora Wydziału Geodezji i Architektury z dnia 30 listopada 2006 r. Wojewoda podkreślił, iż z dokonanych ustaleń wynika, że w obowiązującym planie miejscowym nie ma wskazania na cel publiczny określony we wniosku o wywłaszczenie, a skoro tak, to wykluczone jest jej wywłaszczenie. Dodał, iż budowa sieci wodno - kanalizacyjnej mieści się w granicach pojęcia cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 3 w/w ustawy, jednakże przesłanka wynikająca z art. 112 ustawy nakładająca wymóg wskazania celu publicznego w planie zagospodarowania lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie została spełniona. Kończąc rozważania Wojewoda zwrócił uwagę, iż dla realizacji planowanej inwestycji dopuszcza się ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stosownie do art. 124 ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do WSA w Łodzi złożył Prezydent Miasta B. wnosząc o jego uchylenie. Uzasadniając postawiony wiosek strona skarżąca wskazał, iż zgodnie z zapisami pkt 3 §11 rozdziału III planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar ograniczony ulicami: B, C, D, A oraz granicami miasta, projektowane sieci uzbrojenia technicznego terenu należy prowadzić w obrębie linii rozgraniczających ulic. A zatem sieć wodno -kanalizacyjna będąca elementem uzbrojenia technicznego zaprojektowana m.in. n działce 97/16 ma przebiegać w pasie drogi, którą wydzielono zgodnie z miejscowym planem. W konsekwencji obowiązujący plan zawiera wskazanie na cel publiczny określony we wniosku o wywłaszczenie. Strona podkreśliła, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędnym warunkiem zrealizowania inwestycji, a z uwagi na zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym kolidującym z realizacją inwestycji nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż nie będzie możliwe przywrócenie działki do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego - 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 112 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy Rozdziału IV regulującego zagadnienie wywłaszczenia stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Analiza powołanego przepisu wskazuje, iż wywłaszczenie nieruchomości uwarunkowane jest przeznaczeniem jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, a w przypadku braku takiego planu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przez stronę skarżącą cel polegający na budowie i modernizacji systemu sieci wodno – kanalizacyjnej ma charakter celu publicznego, wskazanego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na to, że sporna działka oznaczona nr 97/16 znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. okolicznością istotną dla kwestionowanego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy wskazana działka usytuowana jest na terenie przeznaczonym w tym planie na realizację określonego powyżej celu publicznego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy organu I instancji, jakoby wskazany cel publiczny w odniesieniu do działki stanowiącej własność W. D. wynikał z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji powołał się m. innymi na pismo Dyrektora Wydziału Geodezji i Architektury z dnia 30 listopada 2006 r., w którym stwierdzono, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. działka nr 97/3, z której wyodrębniono działkę nr 97/16 znajduje się w części w jednostkach urbanistycznych F6 MN i F7 MN i przeznaczona jest pod "tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej", w części pod "ulice główną – 3KG ½", w części pod "projektowaną ulicę dojazdową – 20KD ½". Niemniej jednak, Wojewoda [...] nie zażądał od strony skarżącej pełnego tekstu Uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar ograniczony ulicami: B, C, D, A oraz granicami miasta wraz z załącznikami graficznymi obejmującymi mapy terenu obejmujące planszę podstawową ( załącznik Nr 1) i infrastrukturę techniczną (załącznik Nr 2). Jak bowiem wskazał Prezydent Miasta B. w skardze wniesionej do Sądu tylko analiza całego tekstu planu oraz jego załączników umożliwiała ustalenie, czy sporna działka objęta została celem publicznym wskazanym w tym planie. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 części tekstowej planu wskazane załączniki stanowią integralną część uchwały. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu i instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a zobligowany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W myśl art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż w przypadku zaistnienia braków w zakresie postępowania dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, zwłaszcza w zakresie dokumentów, organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego – Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005r. s.599). Rozpatrując odwołanie W. D. Wojewoda [...] takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził. Tak więc Sąd korzystając z możliwości przewidzianej przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przeprowadził dowód uzupełniający ze złożonych przez stronę skarżącą dokumentów w postaci części tekstowej i graficznej planu, mapy geodezyjnej dla działki oznaczonej nr 97/16 w obrębie 21 miasta B., na której zaznaczone są: istniejąca sieć wodociągowa oraz projektowana sieć wodociągowa z projektowaną kanalizacja sanitarną oraz zaświadczenia Starostwa Powiatowego w B., iż ulica A jest powiatową drogą publiczną. Analiza tych dokumentów w ocenie Sądu była bowiem niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i rozstrzygnięcia wniesionej skargi. Wykładnia powołanego powyżej art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż cel wywłaszczenia jako cel publiczny w odniesieniu do konkretnego obszaru musi wynikać z planu. Nie jest to równoznaczne z jednoznacznym zapisem, że na wskazanym terenie będzie realizowany określony cel publiczny. Jak już to wskazano, plan nie obejmuje wyłącznie części tekstowej, ale również rysunki (mapy), których analiza winna być uwzględniona przy ustalaniu celu publicznego. Z dokumentów złożonych przez stronę skarżącą, w tym załącznika nr 2 oraz mapy geodezyjnej wynika, iż sporna działka o nr 97/16 wraz z częścią istniejącego budynku znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy A (powiatowej drogi publicznej), oznaczonej symbolem 3KG1/2, na której linią przerywaną zaznaczono projektowane sieci infrastruktury technicznej, w tym kanalizację sanitarną i sieć wodociągową. Linie te przebiegają przez sporną działkę i usytuowany na niej budynek. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 części tekstowej planu oznaczenia graficzne obejmujące linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie użytkowania oraz oznaczenia liniowe projektowanych sieci infrastruktury technicznej, określające ich orientacyjny przebieg do sprecyzowania w projektach technicznych poszczególnych sieci są obowiązującymi ustaleniami planu. Plan zawiera zatem orientacyjne usytuowanie projektowanych sieci infrastruktury technicznej, w tym sieci wodno- kanalizacyjnej w liniach rozgraniczających ulicy A. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 3 części tekstowej planu projektowane sieci uzbrojenia technicznego terenu należy prowadzić w obrębie linii rozgraniczających ulic. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2010 r. strona skarżąca wyjaśniła, iż plan zawiera orientacyjne przebiegi projektowanych sieci infrastruktury technicznej ze względów stricte technicznych. Ścisłe określanie przebiegów sieci infrastruktury technicznej, związane z konkretnymi rozwiązaniami technicznymi mogłoby bowiem prowadzić do konieczności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wszczęcia długotrwałej i pracochłonnej procedury formalno – prawnej w sytuacji określenia odmiennych warunków realizacji tych sieci przez ich gestorów. Logiczne jest w tej sytuacji orientacyjne przyjęcie przebiegów tych sieci w liniach rozgraniczających ulic do sprecyzowania w projektach technicznych poszczególnych sieci. Uzasadnienie to Sąd w pełni podziela. Konsekwencją powyższych rozważań jest w ocenie Sądu dowolne ustalenie organu II instancji, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji na spornej nieruchomości wskazanego przez stronę skarżącą celu publicznego, co w efekcie prowadzi do odmowy jej wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, iż rzeczą organu odwoławczego była kontrola decyzji organu I instancji w pełnym zakresie, obejmującym również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W. D. w złożonym odwołaniu zakwestionowała jego wysokość podnosząc, iż nie doręczono jej operatu szacunkowego i zarzut ten winien być przedmiotem rozważań Wojewody [...]. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. uczestniczka postępowania oświadczyła, iż wyraziłaby zgodę na wywłaszczenie spornej nieruchomości, gdyby otrzymała odszkodowanie w kwocie 300 000 zł. Nie ulega również wątpliwości, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno być ustalone zgodnie z przepisami Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli wg jej stanu i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, przy czym wartość ta musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, a nadto rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. ar