II SA/Łd 1301/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę LS Samorządowe Kolegium Odwoławczej Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr: [...], w sprawie przypisania B. H., do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w kwocie 3.805,00 złotych, w tym kwota główna 3.304,00 złotych i odsetki ustawowe wyliczone na dzień wydania decyzji w wysokości 501,00 złotych, wskazując, iż do kwoty 3.805,00 złotych należy doliczyć kwotę odsetek licząc od dnia 16 lipca 2010 r. do dnia spłaty. We wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] B. H., jako jego podstawę wskazała art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 k.p.a., bowiem jej zdaniem owa decyzja została wydana mimo braku podstawy prawnej do jej wydania. Wnioskodawczyni powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1004/11, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B. H., uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], o nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...]: nr: [...]; [...]; [...], [...], [...] orzekające w stosunku do B. H. o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniło, iż nie stwierdziło przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, wobec czego zarzuty wnioskodawczyni uznało za bezzasadne, bowiem przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne nie wykazało, aby kwestionowana decyzja ostateczna była obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. B. H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazując, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły ponadto art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3, art. 154, art. 162 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy wskazaną wyżej własną ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia [...], nr [...] wbrew zarzutom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonało prawidłowej oceny czy ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie przypisania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008 r. do 30 września 2009 r. w związku z powyższym podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie własnej (kwestionowanej) decyzji z dnia [...] nr: [...], ze względu na wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2011 r., podkreślając, iż to art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie opiera się na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej, zostają wyeliminowane z obrotu, usuniecie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania. W konkluzji Kolegium wskazało, iż w związku z faktem, że w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr: [...], a jednocześnie nie może toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Powyższą decyzję B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, że decyzja o której unieważnienie występuje spełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa, ponieważ decyzja której dotyczy została już uprzednio uchylona. W uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasowe zarzuty przedstawione w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia istnienia przedmiotu postępowania, wobec podnoszonej w skardze okoliczności, iż decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego, w którym ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności decyzji) byłoby skuteczne ex tunc tj. od daty wydania decyzji, dotkniętej wadą nieważności. Nieważność decyzji istnieje bowiem już w dacie jej wydania, nie zaś dopiero orzekania o niej. Stąd też późniejsze uchylenie decyzji, na skutek wznowienia postępowania, nie czyni i nie czyniło postępowania w przedmiocie nieważności decyzji bezprzedmiotowym. Odnosi się to również do postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i podnoszonego w skardze zarzutu utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności "nie istniejącego już aktu prawnego co urąga zarówno logice jak i przepisom prawa". O ile bowiem faktem pozostaje, iż na skutek wznowienia postępowania, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została uchylona decyzją tegoż organu z dnia [...]., o tyle decyzja ta wywierać będzie skutki prawne ex nunc tj. od daty jej uostatecznienia. Okoliczność zatem, iż w dacie orzekania przez SKO decyzja z dnia [...] nie pozostawała już w obrocie prawnym (choć brak jest informacji, czy decyzja wspomniana jest ostateczna), pozostaje bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu, sprowadza się do oceny czy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] rozstrzygająca o przypisaniu do zwrotu pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych na małoletnie dzieci dotknięta jest jedną z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis wspomniany, wielokrotnie cytowany w niniejszej sprawie wprowadza zamknięty katalog przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W tym kontekście podnieść zaś należy, iż organ trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych, ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz skardze okoliczność, iż decyzja wspomniana wydana została pomimo "nieprawomocności", wydanej uprzednio przez tenże organ, decyzji z dnia [...] o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych i uznaniu ich za nienależnie pobrane, wskazywana przez skarżącą jako wyczerpująca wszystkie niemal przesłanki, określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie wyczerpuje żadnej z nich. Godzi się bowiem wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie operuje terminem "prawomocności decyzji". Decyzja administracyjna podlega, co do zasady, wykonaniu z chwilą jej uostatecznienia (art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 k.p.a.). Z treści art. 16 § 1 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych. Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem do organu wyższej instancji oznacza, że stała się ona ostateczna. Decyzja ostateczna wskazuje więc, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje natomiast automatycznie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zatem fakt, iż skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO z dnia [...] w przedmiocie braku uprawnień do świadczeń rodzinnych oraz o uznaniu ich za nienależnie pobrane, nie odejmował im przymiotu decyzji ostatecznych, nie mając również wpływu na ich wykonanie. Orzekając zatem w dniu [...] o zwrocie tychże świadczeń, Marszałek Województwa [...] nie działał z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił bowiem przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przewidywał, że świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Okoliczność zaś, iż późniejsza, sądowa ocena decyzji, orzekającej o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych i uznaniu ich za nienależnie pobrane skutkowała ich uchyleniem, nie stanowi podstawy do konkluzji, że decyzja zwrotowa dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa czy też wydana bez podstawy prawnej. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty, związane z rzekomą niewykonalnością decyzji (art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.) czy też groźbą sankcji karnych z powodu jej wykonania (art.156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Niewykonalność decyzji może być bowiem faktyczna lub prawna. W pierwszym wypadku nie ma możliwości technicznych, w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji winna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji, są nieusuwalne przez cały czas. Jak wyżej wskazano, podnoszona przez skarżącą okoliczność późniejszego uchylenia decyzji stanowiących podstawę dla decyzji zwrotowych, nie miała wpływu na ich ostateczność w dacie podejmowania decyzji zwrotowych. Tym samym też brak jest podstaw do twierdzenia, iż decyzja ta była dotknięta wadą niewykonalności czy też rodziłaby sankcje prawno - karne w przypadku jej wykonania. Nieporozumieniem jest również powoływanie się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem wiąże się ona ze wskazaniem konkretnego (odrębnego) przepisu prawa, przewidującego dla określonych wad sankcje nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, nie zawiera żadnej wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zaś podnoszona przez skarżącą okoliczność, związana z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, stanowiących podstawę decyzji zwrotowych oceniana być musi jako przesłanka uzasadniająca żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Za nietrafne uznane być muszą również te, spośród podnoszonych w toku postępowania administracyjnego argumentów, które wiążą zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a. z koniecznością badania w ramach jednego postępowania przesłanek regulujących szereg postępowań nadzwyczajnych "dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Jak wyżej wskazano, postępowanie nadzwyczajne jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji samo w sobie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Istota wygaszenia decyzji administracyjnych stanowi natomiast instrument kontroli wykonania decyzji administracyjnej oraz unormowanie procesowych jej następstw. Nie jest wiec kolejnym trybem kontroli decyzji ostatecznych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. LS