II SA/Łd 1304/03

Dnia 16 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska,, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 3 II SA/Łd 1304/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu na posiedzeniach w dniach 25 czerwca i 11 lipca 2003 roku odwołania R. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr 17817 dotyczącej R. W., a polegającej na wprowadzeniu do ewidencji nowego adresu zamieszkania i siedziby działalności ww. tj. A gm. K. woj. S, orzekło o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. w Referacie Handlu Usług Urząd Miasta Ł. – Delegatura Śródmieście Ł., ul. B z dniem 11 lipca 2003 roku wpisu dokonanego w dniu 31 maja 1993 pod numerem 17817 dotyczącego działalności: 1. wynajem i wydzierżawianie: pomieszczeń, sprzętu technicznego ; 2. przetwarzanie tworzyw sztucznych ; 3. usł. transportowe kraj. i międzyn. (transport międzyn. do 1,5 tony), 4. import-export artykułów nie objętych koncesją, 5. sprzedaż hurtowa i detaliczna art. przemysłowych i spożywczych, prowadzonej od dnia: 23/12/1982, zgłoszonej przez R. W. zamieszkałego w Ł., przy ul. C. Jako podstawę prawną zaskarzonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), w związku z art. 88e ust. l pkt l ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ost. zm. Dz. U. Nr 130 poz. 1112 ), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, Nr 79,poz.856 z późn.zm.) Z załączonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 lutego 2003 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo od R. W. W piśmie tym, stanowiącym gotowy druk , z miejscem na wpisanie daty i danych osobowych, R. W. zawiadamiał, że z dniem 28 lutego 2003 roku zaprzestaje działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji pod nr 17817 i prosi o wykreślenie jej z ewidencji działalności gospodarczej. Dalej ręcznie dopisano cyt.: « Przeniesienie siedziby działalności pod inny adres. Od l marca działalność będzie kontynuowana pod nowym adresem ». Organ ewidencyjny z dniem 28 lutego 2003 roku decyzją nr [...] z dnia [...] wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. w Referacie Handlu Usług UMŁ wpis dokonany w dniu 31 maja 1993 roku pod nr 17817. W dniu 24 lutego 2003 roku R. W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym podniósł, iż 14 lutego 2003 roku zgłosił w organie ewidencyjnym jedynie zmianę miejsca zamieszkania na teren innego województwa, nie zaś wniosek o wykreślenie z ewidencji. Decyzją Nr [..] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi ewidencyjnemu uznając, że organ ten nie wyjaśnił jaka jest wola przedsiębiorcy i jakie żądanie zawiera jego wniosek z dnia 14 lutego 2003 r. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji zwrócił się do R. W. o precyzyjne określenie żądania i wskazanie, co jest przedmiotem postępowania, a następnie decyzją [...] z dnia [...] odmówił dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr 17817 polegającej na wprowadzeniu do ewidencji nowego adresu zamieszkania i siedziby działalności ww. tj. A gm. K. woj.S. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo dzialalności gospodarczej nie określa właściwości miejscowej organu ewidencyjnego, określa natomiast w art. 88 b ust. 1, że wpisu do ewidencji dzialalności gospodarczej dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dlatego w tym zakresie stosować należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 21 § 1 k.p.a. dotyczący ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. W jego ocenie sprawy ewidencji działalności gospodarczej podlegają unormowaniu z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc właściwość miejscową organu administracji publicznej należy ustalać według miejsca zamieszkania wnioskodawcy . Miejsce zamieszkania przedsiębiorcy, jako obligatoryjny elelment zgłoszenia do ewidencji dzialalności gospodarczej winno decydować o właściwości miejscowej organu ewidencyjnego . W ocenie organu I instancji , organ ewidencyjny może dokonywać wpisów do ewidencji oraz ich zmian tylko w przypadku, gdy jest właściwy miejscowo w sprawie, a więc gdy wnioskującym jest przedsiębiorca mający miejsce zamieszkania na terenie gminy, w której wpis ma być dokonany. Właściwy tryb postępowania w takiej sprawie, to złożenie przez przesiębiorcę zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności na terenie gminy, w której był zarejestrowany i złożenie przez przedsiębiorcę w nowej gminie wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł.- R. W. podnosił, że od początku chciał jedynie zgłosić zmianę miejsca zamieszkania , nie chciał likwidować działalności w starym miejscu. Wiąże się to bowiem z koniecznością uiszczenia nowej opłaty za rejestrację , a także ma swoje konsekwencje związane z obowiązkami podatkowymi. Zaskarżoną decyzją , jak wskazano na wstępie uzasadnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. i orzekło o wykreśleniu z ewidencji dzialalności gospodarczej wpisu działalności skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że że zgodnie z art. 88e ust. l pkt l powoływanej na wstępie ustawy Prawo działalności gospodarczej wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z treścią art. 88e cytowanej wyżej ustawy Prawo działalności gospodarczej przesłanką do wykreślenia wpisu z ewidencji jest zawiadomienie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Przesłanka ta została spełniona w dniu 14 lutego 2003 roku, w którym to dniu R. W. złożył zawiadomienie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej pod dotychczasowym adresem i jej kontynuowania pod nowym adresem. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 61 § l Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w art. 61 § l k.p.a. rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § l Kodeksu postępowania administracyjnego musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto na wniosek R. W., lecz sprawa nie została załatwiona zgodnie z przytoczonymi przepisami prawa. Organ ewidencyjny załatwił jakąś inną sprawę, wydając decyzję na innej podstawie materialnoprawnej, a więc zawierającą też inne rozstrzygnięcie niż to, które w związku z żądaniem strony było prawnie dopuszczalne. Wykreślenie z wpisu do ewidencji jest możliwe jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 88e ustawy Prawo działalności gospodarczej. Katalog przesłanek stanowiących podstawę do wykreślenia z ewidencji, przedstawiony w art. 88e tejże ustawy, uznać należałoby za zamknięty. W tym konkretnym przypadku przesłankę do wykreślenia wpisu stanowi zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, złożone przez zainteresowanego w dniu 14 lutego 2003 roku. Zdaniem Kolegium bezspornym jest fakt, iż R. W. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, bowiem zmienił miejsce zamieszkania i siedzibę firmy przenosząc je na teren innej gminy. Organ odwołąwczy wskazał, że przepis art. 88b tej ustawy Prawo działalności gospodarczej określa podmiot prowadzący ewidencję, który dokonuje do niej wpisu, zaś art. 88d tej ustawy formułuje obowiązki organu ewidencyjnego i przedsiębiorcy w przypadku zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszących się do prowadzonej przez niego działalności. Zgodnie z postanowieniami tych przepisów wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonuje wójt, burmistrz czy prezydent miasta. Zgłoszenie na podstawie którego następuje dokonanie wpisu powinno między innymi zawierać oznaczenie przedsiębiorcy oraz oznaczenie jego miejsca zamieszkania i adresu, a jeśli działalność stale wykonuje poza miejscem zamieszkania - również wskazanie siedziby i adresu głównego zakładu. Jak w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne w danej sprawie wszczyna się na wniosek - jego treść pozwala ustalić właściwość organu do jej prowadzenia. W sprawach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej organem właściwym miejscowo - zgodnie z art. 21 § l pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego - do prowadzenia ewidencji tej działalności jest wójt, burmistrz, prezydent miasta - właściwy ze względu na miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Przepis art. 21 § l kodeksu postępowania administracyjnego określający sposób ustalenia właściwości miejscowej organu dzieli wszystkie sprawy na trzy kategorie. Zgodnie z jego postanowieniami, jeżeli sprawa - tak jak w analizowanym przypadku - nie dotyczy nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, to właściwość miejscowa ustala się według miejsca zamieszkania strony. Natomiast z art. 88d wynika dla przedsiębiorcy obowiązek zgłaszania organowi ewidencyjnemu - czyli wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta wszelkich zmian stanu prawnego i faktycznego odnoszących się do przedsiębiorcy i prowadzonej przez niego działalności, powstałych po dniu dokonania wpisu do ewidencji, w ciągu 14 dni od dnia ich powstania. Z treści tego przepisu płynie również dla organu ewidencyjnego obowiązek dokonania zmian we wpisie, jeśli tylko dotyczą one stanu prawnego i faktycznego przedsiębiorcy i prowadzonej przez niego działalności. Organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie R. W. do organu ewidencyjnego zmiany polegającej na zmianie miejsca zamieszkania w myśl art. 88d skutkuje wykreśleniem przez organ ewidencyjny - Prezydenta Miasta Ł. z prowadzonej przez niego ewidencji działalności gospodarczej R. W. Taki bowiem skutek z mocy prawa wywołuje zmiana miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, jeżeli jego nowe miejsce zamieszkania powoduje, że inny organ ewidencyjny niż dotychczasowy wójt, burmistrz czy prezydent jest właściwy do wpisu i prowadzenia ewidencji jego działalności. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. wnosił o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 88e Ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101/99 poz. 1178 z późn. zm.). Skarżący podkreślił, że w jego skardze nie chodzi wyłącznie o kwotę 50,00 złotych, jaką musiał zapłacić w Urzędzie Gminy K., aby móc dalej prowadzić działalność ale o wykazanie, że w sprawie jakich w skali kraju są tysiące nie wypracowano jasnych zasad postępowania. Narzucona procedura przez SKO jest, jego zdaniem, sprzeczna z art. 88e ust.1 pkt. 1 cytowanej Ustawy, gdzie wyraźnie napisano, że wykreślenie wpisu w ewidencji następuje po zawiadomieniu o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej - nie wiążąc tego w żaden sposób ze zmianą adresu, jak było w jego przypadku. Skarżący zwrócił też uwagę, że zastosowana wobec niego procedura polegająca w przypadku zmiany adresu na wykreśleniu ze starej ewidencji działalności gospodarczej i ponownej rejestracji z nową datą, powoduje konieczność robienia remanentów i rozliczeń w zakresie podatku dochodowego i VAT. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie R. W. popierał skargę i wyjaśnił, że zakończenie działalności wiąże się z obowiązkiem rozliczenia się z urzędem skarbowym, co mogło oznaczać obowiązek zapłaty znacznych kwot z tytułu podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy tylko jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę uznając, że organ odwoławczy wydają zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 88 e ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku: 1/ zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, 2/ o którym mowa w art. 88c pkt 1 lub 3 , a więc gdy zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy lub prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. W przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych w tym przepisie okoliczności nie miała miejsca. Skarżący wnosił jedynie o dokonanie zmiany w ewidencji działalności gospodarczej w związku ze zmianą miejsca zamieszkania i siedziby firmy, nie składał natomiast, tak jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej . Okoliczność ta została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona w toku toczącego się postępowania. Prowadzenie działalności gospodarczej, po uzyskaniu wpisu do ewidencji, nie jest ograniczone do terenu gminy, w której nastąpiła rejestracja, a dotyczy całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 1 ustawy z dnia 19.11.1999 r. Prawo działalności gospodarczej ). W tej sytuacji, gdy skarżący nadal prowadził swoją dotychczasową działalność, brak było podstaw prawnych do wykreślenia tego podmiotu z ewidencji działalności gospodarczej. Aktualne w tym zakresie wydają się tezy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.10.1992 r. SA/ Wr 824/92 (ONSA 1993/2/52) i z 25.03.1999 r. II S.A. 58/99 ( niepublikowany), sformułowane jeszcze na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r o działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 41 poz. 324 ze zm. ), że organ ewidencyjny ma obowiązek wprowadzenia do ewidencji zmian przez zmianę wpisu lub wydania decyzji o odmowie zmiany wpisu. Natomiast organ ewidencyjny nie jest uprawniony do ingerencji w treść zgłoszenia, tak jak to miejsce w rozpoznawanej sprawie . Odmowa wpisania do ewidencji zgłoszonych zmian nie może przybrać postaci decyzji orzekającej o wykreśleniu z wpisu do ewidencji, a więc rozstrzygającej o zaprzestaniu działalności przez podmiot gospodarczy. Wątpliwości wynikające z braku jednoznacznych uregulowań prawnych, w zakresie stanowiącym przedmiot sprawy, nie wymagają w ocenie Sądu dalszych rozważań, gdyż w obecnym stanie prawnym, problemy związane ze zgłaszaniem do ewidencji działalności gospodarczej zmiany miejsca zamieszkania przedsiębiorcy już nie występują. Ustawa Prawo działalności gospodarczej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004r.[ zmiana wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2003 r Nr 217, poz. 2125 )] w art. 7a ust. 1 stanowi, że ewidencję działalności gospodarczej prowadzi gmina właściwa dla miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której przebywa przedsiębiorca z zamiarem stałego pobytu. W myśl art. 7 d ust. 2 wskazanej ustawy zmiana miejsca zamieszkania przedsiębiorcy podlega wpisowi przez organ ewidencyjny, który był właściwy przed zmianą . Po dokonaniu zmiany wpisu organ ewidencyjny dotychczas właściwy przesyła zaświadczenie o wpisie do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Właściwy organ ewidencyjny dokona z urzędu wpisu przedsiębiorcy do prowadzonej ewidencji działalności gospodarczej. Równocześnie dotychczas właściwy organ ewidencyjny wykreśla, na podstawie art. 7 e ust. 4 ustawy wpis do ewidencji działalności gospodarczej, którą prowadzi. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny zastosować aktualnie obowiązujące przepisy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję . Koszty postępowania w kwocie 100 zł Sąd zasądził od SKO w Ł. na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.