II SA/Łd 1307/11

Dnia 17 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu S. S., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. II SA/Łd 1307/11 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] skierowanym do Wójta Gminy [...] W. M. wniósł o "przyznanie pomocy społecznej pieniężnej celowej na zakup opału i malowanie, wnosząc jednocześnie o "wyrównanie szkody z protokołu powodziowego". Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy [...] przyznał wnioskodawcy bezzwrotny zasiłek celowy na cele bytowe w kwocie 100,00 zł, oznaczając termin wypłaty świadczenia na dzień do 30 kwietnia 2011 r. i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powołując się na art. 39 i 41 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego do udzielenia świadczenia pieniężnego, tj. dochód faktyczny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, ustalonego zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ wziął jednak pod uwagę szczególnie trudną sytuację zdrowotną wnioskodawcy i ze względu na słuszny interes wnioskodawcy postanowił przyznać pomoc w postaci bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego – na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i na wydatki poniesione w związku z powodzią z maja 2010 r.. Podniósł również, że nie otrzymał "wyrównania popowodziowego", a ponadto nie zgadza się z wysokością ustalonego przez organ I instancji dochodu za miesiąc poprzedzający złożenie przez niego wniosku. Odwołujący się wspomniał również, że otrzymał już dwukrotnie zasiłek celowy po 100 zł każdy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zarzuciło organowi I instancji lakoniczność uzasadnienia, nieprawidłowość ustaleń dotyczących dochodu rodziny wnioskodawcy. Jak ustalono, W. M. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z żoną oraz córką i dwójką wnucząt. Przede wszystkim, jak wskazało Kolegium, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwolił na potwierdzenie prawidłowości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego będącego własnością córki wnioskodawcy. Ponadto brak jest w sprawie dokumentu potwierdzającego faktyczne otrzymywanie przez córkę zasądzonych na rzecz jej dzieci alimentów. Te kwestie, zdaniem organu, wymagają ustalenia w celu stwierdzenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Ponadto z decyzji nie wynikało, której części wniosku dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ I instancji powinien ponadto ustosunkować się do części wniosku dotyczącej "wyrównania szkody z protokołu powodziowego". Organ II instancji zarzucił też, że organ I instancji nie wykazał związku między wysokością świadczenia a pozostającymi w jego dyspozycji środkami finansowymi. Kolegium poinformowało też odwołującego się, że w sprawach skarg na pracowników ośrodka pomocy społecznej właściwa jest rada gminy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 11 pkt 2, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. C, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 pkt 1 w zw. z art. 102, art. 104, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przyznał bezzwrotny specjalny zasiłek celowy na cele bytowe w kwocie 100,00 zł, jednocześnie zaznaczając, że świadczenie przyznane zostało decyzją z dnia [...], znak: [...] i wypłacone za pośrednictwem poczty w dniu 19 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni zapoznali ponownie rodzinę skarżącego z zasadami udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz katalogiem przysługujących świadczeń w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustosunkowali się do wskazań organu II instancji (kwestia wyliczenia dochodu, rozstrzygnięcia, możliwości finansowych ośrodka i "kwestia wyrównania szkód z podtopień powodziowych"). Ustalono ponownie, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego do udzielenia świadczenia pieniężnego, nie zmieniła się jego sytuacja rodzinna i zdrowotna, a wnioskodawca nadal nie udokumentował jakie koszty ponosi na zakup leków i leczenie. Zostały jedynie przedstawione orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy i jego żony. Organ I instancji podniósł, że sprawa pomocy związana z "powodzią" z 2010 r. została ostatecznie załatwiona poprzez przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w wyniku zdarzenia losowego w kwocie 100 zł oraz przyznanie rodzinie wnioskodawcy jednorazowego zasiłku celowego w związku z powodzią w wysokości 4.000 zł, wobec czego nie wymaga ona wyrównania. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wyraził swoje niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia, powołując się przede wszystkim na straty poniesione w gospodarstwie domowym i rolnym, a spowodowane powodzią w 2010 r. Skarżący wskazał, że otrzymana z tego tytułu przez jego córkę pomoc w wysokości 4000 zł nie pozwoliła usunąć wszystkich szkód. Powołał się też na trudną sytuację zdrowotną i stwierdził, że przyznana kwota nie wystarczy na przeprowadzenie remontu. W odwołaniu wspomniał też, że mieszka z żoną, natomiast córka mieszka oddzielnie i wychowuje dwoje małych dzieci. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił wszystkich wskazań organu odwoławczego. W pierwszej kolejności Kolegium zarzuciło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pomocy społecznej nie podał składników dochodu. Uznało ponadto, że ustalony dochód rodziny skarżącego nadal budzi wątpliwości, ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, czy alimenty orzeczone na rzecz wnuków skarżącego świadczone są systematycznie co miesiąc, co pozwalałoby na przyjęcie, że za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czy też w okolicznościach niniejszej sprawy występują przesłanki do ewentualnego przyjęcia dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Po wtóre, Kolegium uznało, że wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Po trzecie, Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że skarżący zwracał się w swoim wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup opału i malowanie. Organ I instancji orzekł natomiast o przyznaniu kwoty na cele bytowe, w związku z tym nie wiadomo, której części wniosku dotyczy to rozstrzygnięcie. Ponadto, organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wziął po uwagę sytuację zdrowotną wnioskodawcy i jego żony i czy ustalając kwotę świadczenia sytuację tę porównano do sytuacji innych rodzin ubiegających się o pomoc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. opisał swoją trudną sytuację spowodowaną szkodami powodziowymi z 2010 r. i wskazując na błędy urzędników zwrócił się o pozytywne rozpatrzenie sprawy i pomoc w odnowieniu gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i wyjaśniło, że w skardze do sądu W. M. nie formułuje zarzutów przeciwko powoływanemu przez niego rozstrzygnięciu, lecz w istocie kwestionuje decyzję z dnia [...], nr [...] wydaną z wniosku córki skarżącego w sprawie przyznania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego w związku z powodzią. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, zatem stała się ona ostateczna i podlegała wykonaniu, o czym organ informował skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej do sądu decyzji. W ocenie organu II instancji zarzuty skargi pozostają bez związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a ponadto zaskarżoną decyzją sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania na skutek wątpliwości co do sposobu ustalenia dochodu rodziny skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (przyznającą wnioskodawcy bezzwrotny zasiłek celowy na cele bytowe) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 K.p.a., który zezwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną, tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tej regulacji. Oznacza to, że dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wskazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone poprzez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przekroczenie granic wynikających z art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Jak wynika z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego podyktowany treścią art. 77 § 1 K.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przede wszystkim zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że nie jest wiadomym w jakim zakresie organ I instancji rozpatrzył wniosek skarżącego. W piśmie z dnia 14 marca 2011 r. W. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału i malowanie, natomiast organ I instancji orzekł o przyznaniu kwestionowanej przez stronę kwoty na cele bytowe. Ponadto, nadal budzi wątpliwości kwestia ustalonego dochodu rodziny skarżącego, organ I instancji nie ustalił bowiem, czy alimenty orzeczone na rzecz wnuków skarżącego są świadczone systematycznie co miesiąc oraz czy w niniejszej sprawie występują przesłanki do ewentualnego przyjęcia dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Dodatkowo, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30% powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne, w okresie do 31 grudnia 2011 r., przy ustalaniu prawa do tych świadczeń do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. Ustalenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla obliczenia dochodu miesięcznego rodziny skarżącego zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji uchylając decyzję zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosował się do wszystkich wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...]. Tym samym organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia można w ocenie Sądu naprawić tylko poprzez przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego na cele bytowe zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym ten rodzaj świadczenia "może być przyznany". Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego co do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala organowi na dowolność w jej załatwieniu. W świetle powyższego stan faktyczny, a przede wszystkim zakres wniosku skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości, skoro ma stanowić dla organu I instancji podstawę oceny przesłanek do przyznania pomocy w formie zasiłku na cele bytowe. Zakres materiału dowodowego jaki należy przeprowadzić i ocenić jest w niniejszej sprawie na tyle szeroki, że w przypadku próby jego uzupełnienia doszłoby do sytuacji, w której kompletny stan faktyczny sprawy zostałby zbadany wyłącznie przez organ II instancji. To zaś narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którą należy rozumieć jako dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Przy tym zasadę tę rozumie się również jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. Dlatego też, korzystne dla skarżącego będzie uzupełnienie materiału dowodowego i usunięcie wątpliwości w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Przystępując do oceny zarzutów skargi należy wskazać, jak słusznie zauważył organ I instancji, że odnoszą się one głównie do trudnej sytuacji materialnej skarżącego spowodowanej szkodami powodziowymi z 2010 r., nie dotyczą jednak rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe. Z uwagi jednak na charakter zaskarżonej decyzji nie mogły uzasadniać uwzględnienia skargi, a ponadto wobec stwierdzonych uchybień przedwczesne byłoby odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. Kolegium dostrzegając wady decyzji organu I instancji, uchyliło decyzję tego organu, skutkiem czego wniosek skarżącego z dnia 14 marca 2011 r. ponownie będzie przedmiotem analizy organu pomocy społecznej I instancji, co de facto jest dla skarżącego korzystne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), sąd orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.