II SA/Łd 1309/13

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę. a.bł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA Łd 535/13, wskutek skargi A. P. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zezwalającą Wójtowi Gminy Ł. na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przebieg projektowanej inwestycji i związana z tym ingerencja w prawo własności obywateli, znajduje się poza jakąkolwiek kontrolą organów, zezwalających na jej realizację. Skarżąca w trakcie postępowania podnosiła, że istnieje możliwość uniknięcia zajęcia części jej działki na poszerzenie drogi i związanej z tym wycinki drzew, poprzez poszerzenie drogi kosztem nieruchomości zlokalizowanych po przeciwnej stronie poszerzanej drogi, względnie zaniechanie inwestycji jako niecelowej. Dodała, że działki po przeciwnej stroni drogi lepiej nadają się do celów objętych inwestycją, bowiem są wykorzystywane rolniczo, są także pozbawione drzew i krzewów. Tymczasem to działka skarżącej, oznaczona przed podziałem geodezyjnym numerem 285/3 została podzielona na dwie działki o numerach: 285/11 i 285/12, z czego działka nr 285/12 (zadrzewiona) i przeznaczona na potrzeby poszerzenia drogi. Zdaniem sądu pobieżna ocena powyższych okoliczności wskazuje, że postulatów skarżącej nie sposób zakwalifikować jako oczywiście bezzasadnych, a zatem powinny one w należyty sposób zostać rozważone w postępowaniu odwoławczym. Natomiast organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że owe zarzuty nie podlegają ocenie w ramach prowadzonego postępowania. Takie działanie organu, sąd uznał za zbyt daleko idące, wskazując, że Wojewoda winien był zbadać czy wywłaszczenie części nieruchomości skarżącej jest bezwzględnie konieczne. W konsekwencji zaś czy nie doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. W szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącej nie jest możliwe, zwłaszcza, że wobec zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poszerzana droga może mieć szerokość mniejszą niż wymagana przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (od 7 do 10 m.). W konkluzji sąd dodał, że ewentualne uwzględnienie stanowiska skarżącej, ze względu na wymagane parametry drogi (np. konieczność właściwego wyprofilowania łuków), skutkować może potrzebą korekty przebiegu poszerzanej drogi nie tylko w odniesieniu do działki skarżącej. Następnie Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 687), ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zezwalającą Wójtowi Gminy Ł. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie nawierzchni drogi gminnej nr 312330 o długości 0.917 km, w miejscowości L., obrębie [...], gminie Ł. Wojewoda przypomniał, że A. P. kwestionuje przebieg i zasadność rozbudowywanej drogi. Podnosi, że projektowana droga wymusza wycięcie kilkudziesięciu drzew, jest drogą "ślepą", stanowiącą dojazd do kilku gospodarstw i nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia poprawy jakości ruchu na terenie gminy. Według odwołującej jedyną przyczyną, dla której realizowana jest przedmiotowa inwestycja jest budowa dojazdu do znajdującej się na końcu drogi żwirowni. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Ł., jako inwestor, odnosząc się do zarzutów odwołującej się na skutek wezwania Wojewody, wyjaśnił, że sporna droga zapewni sprawny dojazd do jedenastu gospodarstw, bowiem obecnie mieszkańcy korzystają z drogi o nawierzchni gruntowej. Istniejący pas drogi jest zmienny i wynosi od 3 - 5 m, a warunki techniczne dla budowy drogi gminnej wymagają pasa o szerokości ok. 10 m. nie można zatem zrealizować inwestycji w istniejącym pasie, w związku z czym zachodzi konieczność jego poszerzenia, czego skutkiem jest konieczność pozyskania terenu od właścicieli przyległych do pasa drogowego nieruchomości. Inwestor podkreślił, że co do zasady droga lokalizowana jest w tzw. starym śladzie, aby maksymalnie wykorzystać istniejącą podbudowę drogową, zachować istniejący ciąg komunikacyjny i przyzwyczajenia mieszkańców. Takie rozwiązanie pozwoli bowiem uniknąć konieczności rozbiórki istniejących budynków i ogrodzeń. Dla potrzeb inwestycji zostanie przejętych 25 działek o łącznej powierzchni 4.856 m.kw., których właściciele nie kwestionują lokalizacji drogi. Sytuacja A. P. jest o tyle odmienna od pozostałych właścicieli działek, że do jej posesji można dojechać drogą o nawierzchni asfaltowej, zatem w jej ocenie realizacja inwestycji nie jest konieczna. Podkreślono, że ingerencja w grunty A. P., tj. działkę o nr 285/3, została ograniczona do niezbędnego minimum, dotyczy bowiem zajętego pasa o powierzchni 51 m. kw., który zapewnia odpowiednią geometrię drogi na tym odcinku. Postulowane przesunięcie drogi na teren działek o nr 344, 343, 336/2, nie jest zaś możliwe, gdyż nie byłyby zachowane odpowiednie parametry drogi. Odnosząc się do zarzutu, iż jedynym powodem budowy drogi jest dostęp do żwirowni, Wójt wyjaśnił, iż ten argument jest bezzasadny, gdyż żwirownia zlokalizowana jest na terenie wsi W., po drugiej stronie rzeki Z., do której dostęp jest przez drogi gminne wsi W. Odnośnie wycinki drzew inwestor wyjaśnił, iż bezpośrednie sąsiedztwo drzew przy drodze wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a drzewa przydrożne stanowić będą w określonych sytuacjach zagrożenie dla życia ludzkiego. Ponadto system korzeniowy drzew znajdujących się pod nawierzchnią drogi mógłby powodować w przyszłości jej uszkodzenia. Wójt wskazał, iż Gmina Ł. systematycznie dokonuje nowych nasadzeń. Podkreślił, iż w świetle przytoczonych argumentów, mając na uwadze uwarunkowania techniczne, nie jest możliwa zmiana lokalizacji przedmiotowej drogi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora wskazując, że zarzuty A. P. są bezzasadne. Wojewoda dodał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 ustawy, w tym mapa w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Inwestor dołączył także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi między innymi informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Złożony projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu wynikający z art. 11d ust. 5 i ust. 6 ustawy. Odnosząc się do kwestii konieczności usuwania drzew w obrębie rozbudowywanej drogi wyjaśniono, iż przepis art. 21 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przepisy o ochronie przyrody dotyczą wyłącznie drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Odnosząc się do zasadności projektowanej inwestycji i jej przebiegu organ podkreślił, iż zgodnie z przepisami ustawy zarówno Starosta [...] jak i organ odwoławczy pełnią w procesie budowy drogi funkcję organu administracji, który jest zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli planowane przedsięwzięcie nie narusza prawa, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych. Powyższą decyzję zaskarżyła A. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające, na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatowego w Ł. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia. Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd, iż organy wydające zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie mają prawa do sprawdzenia poprawności dokumentów załączonych do wniosku w tym zwłaszcza projektu inwestycji i co za tym idzie dokonanie kontroli prawidłowości i zasadności takiej decyzji. Zarówno ustalony przebieg drogi, jak zasadność samej inwestycji są błędne. Projektowany przebieg drogi wymusza bowiem wycięcie kilkudziesięciu drzew rosnących na działce skarżącej, w sytuacji gdy grunty po przeciwnej stronie drogi są niezalesione. Poza tym poprowadzenie drogi z wykorzystaniem działek 344, 343, 336/2 byłoby znacznie prostsze, tańsze i nie powodowałoby konieczności wycinki starego drzewostanu. Sporna droga jest drogą "ślepą:, stanowiącą dojazd do kilku gospodarstw i nie ma znaczenia z punktu widzenia poprawy jakości ruchu na terenie gminy, zaś budowa dojazdu do znajdującej się na końcu drogi żwirowni, nieuzasadnia niszczenia środowiska naturalnego i wywłaszczania okolicznych mieszkańców, czyli nadmiernej ingerencji w ich prawo własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazanym wcześniej prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 535/13, sąd uchylił poprzednią decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] zezwalającą Wójtowi Gminy Ł. na realizację spornej inwestycji drogowej, zaś efektem powyższego wyroku była zaskarżona decyzje Wojewody [...] z dnia [...]. Zatem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tymże orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznej, zasadniczej kontroli kwestionowanej decyzji, biorąc pod uwagę wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., stwierdzić należy, że spór w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny zasadności wywłaszczenia części nieruchomości skarżącej, przy uwzględnieniu podnoszonych przez nią zarzutów. Inaczej mówiąc, czy nie doszło w ramach kontrolowanego postępowania do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności A. P., a pośrednio także innych wywłaszczonych podmiotów. Z akt sprawy wynika, że realizując wytycznie sądu organ odwoławczy pismem z dnia 24 września 2013 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się co do możliwości ewentualnej zmiany przebiegu projektowanej drogi, zlokalizowanej na m.in. na nieruchomości A. P., zgodnie z jej oczekiwaniami oraz do szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska. W odpowiedzi z dnia 3 października 2013 r. Wójt Gminy Ł. wyjaśnił, że obecnie pas drogowy jest zmienny i wynosi na całej długości od 3 - 5 m. Warunki techniczne do budowy drogi wymagają, zaś co do zasady pasa o szerokości ok 10 m. Zatem w istniejącym pasie drogi nie ma technicznych możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Powoduje to konieczność pozyskania terenu od właścicieli których grunty przylegają do pasa drogowego w wielkości niezbędnej do uzyskania wymaganych parametrów planowanej drogi, przy maksymalnym wykorzystaniu już istniejącej podbudowy drogowej oraz zachowaniu istniejącego systemu komunikacyjnego. Dodano, że lokalizując drogę działano tak by uniknąć rozbiórki istniejących budynków i ogrodzeń. Wójt podkreślił, że droga służyć ma ogółowi mieszkańców, a wywłaszczenie obejmuje w sumie około 25 działek. Ingerencja w grunty będące własnością A. P. (działka nr 285/3, przy czym wywłaszczona część stanowi działkę nr 285/12) została ograniczona do niezbędnego minimum, gdyż powierzchnia zajętego terenu wynosi 51 m.kw. Celem tejże ingerencji jest zapewnienie odpowiedniej geometrii drogi na tym odcinku, której uzyskanie uniemożliwiłoby postulowane przesunięcie drogi na teren działek nr 343, 344 i 336/2. Konsekwentnie postulowana przez skarżącą ochrona istniejącego drzewostanu nie jest możliwa. Nadto, bezpośrednie sąsiedztwo drogi i drzew wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i stanowi zagrożenie dla życia uczestników tego ruchu. Powyższe wyjaśnienia inwestora zostały poddane szczegółowej analizie organu odwoławczego, która znalazła swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. tym samym Wojewoda przeprowadził postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zgodzie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest bowiem sporny, z organ administracji dokonał prawidłowej analizy całego zebranego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji poczynionych przez organ ustaleń zarzuty skarżącej, co do zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji i jej lokalizacji należy uznać za bezpodstawne. Dla porządku należy dodać, iż postępowanie administracyjne w niniejszej było przeprowadzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy – Prawo budowlane, stosownie do art. 11i ust. 1, zaś wydana przez organ pierwszej instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi. LS