II SA/Łd 131/05

Dnia 29 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uznania gruntu za mienie gminne oddala skargę. Sygn.akt. II SA/Łd 131/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...], Nr [...] uznającą za mienie gminne grunty położone we wsi Ł. gminy S. oznaczone w ewidencji numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 7,57 ha, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,05 ha – na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, art. 148 i art. 149 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. uznał za mienie gminne między innymi działkę nr [...] o pow. 0,05 ha położoną w miejscowości Ł., gmina S. Decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), na wniosek Zarządu Gminy S., ponieważ grunty objęte osnową decyzji według zapisu w rejestrze pozostawały we władaniu byłego Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych PPRN w P. i były użytkowane jako publiczne drogi gminne, a nie miały uregulowanego stanu prawnego. We wniosku zawartym w podaniu z dnia 10 września 2004 roku M. G. domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją w części uznającej za mienie gminne działkę nr [...] o powierzchni 0,05 ha. Jako podstawę wznowienia podała fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i nie była o tej decyzji powiadomiona. O decyzji dowiedziała się dopiero w grudniu 2002 roku. Zdaniem składającej wniosek o wznowienie postępowania, uznana za mienie gminne działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha została wydzielona ze stanowiącej jej własność działki nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podał, iż postępowanie w sprawie uznania między innymi działki nr [...] o pow. 0,05 ha za mienie gminne toczyło się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w szczególności z zachowaniem wymogów w kwestii doręczeń i ogłoszenia decyzji. Ponadto podniósł, że wnioskodawczyni nie zachowała miesięcznego terminu uprawniającego do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w przepisie art. 148 k.p.a., bowiem jak sama stwierdziła w uzasadnieniu do wniosku o wznowienie postępowania, o przedmiotowej decyzji z dnia [...] dowiedziała się dopiero w grudniu 2002 roku. Skoro wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w dniu 10 września 2004 roku, to nastąpiło to po terminie określonym w przepisie art. 148 k.p.a.. Z tego powodu w oparciu o przepis art. 149 par. 3 k.p.a. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji M. G. wniosła o jej uchylenie i nakazanie Staroście [...] "prowadzenie dalszego postępowania". W uzasadnieniu podniesiono – polemizując z ustaleniami organu I instancji, że odpis przedmiotowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] odwołująca się otrzymała dopiero w 2004 roku, a nie jak ustalono w 2002 roku i tym samym zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz, że ani w Radzie Sołeckiej wsi Ł., ani na tablicy ogłoszeń w tej miejscowości nie widziała przedmiotowej decyzji. Dalej odwołująca się zarzuciła, iż działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha uznana za mienie gminne została wydzielona ze stanowiącej jej własność działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie podniosło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...], Nr [...] uznająca za mienie gminne grunty położone we wsi L., gmina S. o łącznej powierzchni 7,57 ha jest ostateczna. Organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją stosownie do brzmienia przepisów art. 150 k.p.a. i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) jest Starosta [...] z uwagi na położenie gruntów (wieś L., gmina S., powiat [...]). Dalej organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca nie występowała jako strona w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją (bezsporne). Ustalenie organu I instancji na okoliczność tego, iż skarżąca dowiedziała się o kwestionowanej decyzji w grudniu 2002 roku, a nie jak twierdzi w odwołaniu – w 2004 roku, jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym (dowód; potwierdzenie odbioru z dnia 12 grudnia 2002 roku, karta 30; uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania, karta 32 akt [...]). Organ odwoławczy konkludował, skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 10 września 2004 roku, to nastąpiło to po upływie ponad półtora roku od daty doręczenia decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 148 par. 2 k.p.a. strona, która żąda wznowienia na podstawie określonej w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. – bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – i może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Z powyższego wynika, że skarżąca nie zachowała terminu uprawniającego do wznowienia postępowania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 roku w sprawie sygn. akt SA/Wr 1164/95 "termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 par. 2), Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 par. 1 k.p.a.). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.)". W dniu 18 stycznia 2005 roku M. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazania sprawy do dalszego postępowania "mającego na celu wznowienie ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w W.". W uzasadnieniu skarżąca podała, iż z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, iż w 1992 roku Zarząd Gminy S. wystąpił do Urzędu Rejonowego w W. o wydanie decyzji stwierdzającej, że grunty użytkowane jako drogi publiczne, gminne stanowią mienie gminy. Taka decyzja została wydana przez Urząd Rejonowy w W. i właśnie ta decyzja jest kwestionowana przez skarżącą. Dalej skarżąca podała, iż od 1974 roku jest właścicielką gruntów, a w szczególności działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha. Przedmiotowa działka została wydzielona z działki nr [...], ale działka nr [...] nie zmieniła swojej powierzchni. Zdaniem skarżącej jest to nieprawidłowość. Skarżąca pyta, dlaczego nie została poinformowana w [...] o decyzji jaka zapadła w tej materii, skoro – jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – ponoć formalnościom stało się zadość i decyzje doręczono Wójtowi Gminy S. i Przewodniczącemu Rady Sołeckiej w Ł. Skarżąca wskazuje dalej, iż z uwagi na fakt bycia członkiem Rady Sołeckiej w tym czasie, o decyzji takiej nic nie wiedziała, ponieważ nie poinformował jej ani sołtys, ani też decyzji tej nie widziała w Urzędzie Gminy w S. Starostwo Powiatowe w P. motywuje to faktem, iż ojciec skarżącej F. G. nie kwestionował faktu istnienia i przebiegu drogi i jako przedstawiciel mieszkańców wsi uczestniczył przy ustalaniu stanu władania na obszarze tej miejscowości. Skarżąca podnosi, iż jest to mało prawdopodobne, ponieważ jej ojciec był w tym czasie osoba bardzo chorą. Ponadto wskazała, iż ma wątpliwości czy podpis na protokole z dnia 26 sierpnia 1953 roku jest podpisem jej ojca. Przypuszcza, iż podpis ten został podrobiony, a jeżeli tak, to należałoby to zbadać w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, poz. 98, poz. 1071 ze zm.), w szczególności są to przepisy art. 145 – 152 k.p.a. regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ma nadzwyczajny charakter, bowiem przełamując zasadę trwałości decyzji administracyjnej pozwala wzruszyć decyzję cieszącą się przymiotem ostateczności. Wyjątkowość powyższej regulacji nie pozwala organowi w szczególności na wychodzenie poza zakres wniosku inicjującego postępowanie o wznowienie. Wszak granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Natomiast celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (vide: uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 roku w sprawie sygn. akt OPS 11/02, Prok.i Pr. 2003/2/46). Nie budzi wątpliwości, iż z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 roku w sprawie sygn. akt I SA 334/99, LEX nr 54133). Identyczne stanowisko w powyższej kwestii prezentuje również doktryna (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 rok, str. 654). W niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości, iż skarżąca powołując się na tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją wydana w postępowaniu zwykłym legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.. Ugruntowane jest stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 roku w sprawie I SA 1329/95, opublikowany ONSA 1998/3/103, oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 roku w sprawie I SA 2219/97, opublikowany LEX Nr 44513). Nie budzi również wątpliwości, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego wynosi jeden miesiąc i liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 par. 1 k.p.a.). Mając na uwadze, iż przyczyną domagania się wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc podstawa określona w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., to termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 par. 2 k.p.a.). To właśnie ustalenie okoliczności związanych z zachowaniem powyższego terminu jest istotą sporu w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji jednoznacznie wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] została skarżącej doręczona w sposób niewzbudzający wątpliwości w dniu 12 grudnia 2002 roku. Tak więc nawet gdyby pominąć dywagacje na temat tego, czy decyzja ta znana była skarżącej już wcześniej, to z całą pewnością należy wskazać, iż miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w przepisie art. 148 par. 1 k.p.a. rozpoczął bieg w dniu 12 grudnia 2002 roku. Jeżeli zatem podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w dniu 10 września 2004 roku, to nie może budzić wątpliwości, iż powyższy termin nie został dochowany. Konsekwencją tego jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.) Na uwagę zasługuje jeszcze kwestia zaniechania zbadania przez organ merytorycznej zasadności wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie wskazać wypada, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie prowadzi do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 par. 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 par. 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w przepisie art. 148 par. 1 k.p.a.. Natomiast w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 par. 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Tak więc mając na uwadze, iż pierwszy z etapów postępowania wznowieniowego zakończył się już dla skarżącej niepomyślnie, a więc wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, niemożliwa była merytoryczna ocena decyzji, której dotyczyło podanie o wznowienie postępowania. Z powyższego punktu widzenia nie można postawić organom zarzutu zaniechania merytorycznego zbadania sprawy. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.s.a.).