II SA/Łd 1318/11

Dnia 6 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], znak: [...], którą organ pierwszej instancji ustalił, na wniosek M. Ł., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z elementami infrastruktury technicznej, wiatą na wózki, podświetlonym pylonem reklamowym, parkingami, układem dróg wewnętrznych i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...], położonej w Ł., w obrębie [...], przy ul. A., w części określającej: - powierzchnię sprzedaży (pkt 2 ppkt 1 lit. d) decyzji), w tym zakresie umarzając postępowanie pierwszej instancji; - wysokość budynku (pkt 2 ppkt 1 lit. f) tiret 3 decyzji), ustalając w tym zakresie, że wysokość projektowanego budynku w kalenicy dachu ma wynosić nie więcej niż 9 m, a górna krawędź elewacji frontowej (gzymsu, attyki) ma wynosić nie więcej niż 6 m; w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, iż M. Ł. wystąpił do Burmistrza Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 850 m2, wraz z elementami infrastruktury technicznej, wiatą na wózki, podświetlanym pylonem reklamowym, parkingami, układem dróg wewnętrznych i zagospodarowaniem terenu, wskutek którego Burmistrz Ł. w dniu [...], w/w decyzją ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, iż spełnia ona wymagania określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołał się J. R., zarzucając jej naruszenie: - art. 53 ust 3 pkt 2), w związku z art. 64 ust 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy inwestycja i przyjęcie, iż granice obszaru analizowanego wyznaczonego jak na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będące podstawą przeprowadzenia przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały wyznaczone w sposób zgodny z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, podczas, gdy z treści kopii mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy funkcji, jednoznacznie wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób niezgodny z treścią tegoż przepisu; - § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w decyzji, w odległości 20 m od drogi stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, podczas gdy z treści kopii mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednoznacznie wynika, że istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich jest położona w większej odległości, niż 20 metrów od drogi; - § 7 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji określenia górnej krawędzi elewacji frontowej. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż z treści kopii mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednoznacznie wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób niezgodny z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem frontem działki objętej wnioskiem, zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia, jest część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przypadku planowanej inwestycji frontem działki budowlanej składającej się z działek nr [...] i [...] będzie część działki nr [...] przylegająca do działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną zapewniającą komunikację z drogą publiczną - ul. A. Z kopii mapy zasadniczej zdaniem odwołującego się wynika, że szerokość tak ustalonego frontu działki wynosi ok. 70 metrów, zatem uwzględniając treść § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, granice analizowanego obszaru wyznaczone powinny być w odległości nie mniejszej niż 210 metrów od działki budowlanej, której dotyczy wniosek podczas, gdy zostały one wyznaczone w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W ocenie strony organ naruszył również przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa, bowiem w żaden sposób nie wskazał granic obszaru analizowanego, sposobu jego wyznaczenia, czy sposobu przeprowadzenia samej analizy, brak jest także odpowiednich danych uzasadniających ustalone przez organ wskaźniki, jak również brak jest uzasadnienia sposobu ich wyznaczenia. Nadto nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w decyzji w odległości 20 m od drogi nie pokrywa się z odległością od drogi, w jakiej linia zabudowy została zaznaczona przez organ na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji. Z treści tej mapy wynika, że odległość wyrysowanej linii zabudowy jest większa, niż 20 metrów wynikające z treści decyzji. W tej sytuacji posadowienie objętego wnioskiem budynku, zgodnie z treścią decyzji warunkach zabudowy w odległości 20 metrów od drogi spowoduje powstanie uskoku i nie będzie stanowiło przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a tym samym nastąpi z naruszeniem treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nadto pominięto w zaskarżonej decyzji określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, decyzja nie określa tego parametru. Poza tym naruszono w ocenie strony § 9 rozporządzenia poprzez zaznaczenie na załączniku graficznym do analizy jako linii rozgraniczających terenu inwestycji tylko granic nieruchomości objętej wnioskiem, zatem wydana przez organ decyzja w dalszym ciągu przyjmuje za jej podstawę wadliwy załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. wyjaśniło, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Burmistrza Ł. wykazało bezspornie, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wszystkie wymagane przez ustawę warunki. Burmistrz Ł. był zatem zobligowany do uwzględnienia wniosku M. Ł. i ustalić warunki zabudowy dla projektowanego przez niego przedsięwzięcia. W ocenie organu decyzja zawiera wymagane art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. elementy, w tym określa, stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Korekty ze strony Kolegium wymagały jedynie zapisy dotyczące wysokości budynku, bowiem w pkt 2 ppkt 1 lit. f) tiret 3 decyzji organ pierwszej instancji określił tylko wysokość kalenicy, natomiast winna zostać również wskazana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki), która zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji ma wynosić maksymalnie 6 m. Nadto w ocenie Kolegium brak jest uzasadnienia do zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia dotyczącego powierzchni sprzedaży. Wprawdzie w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego art. 64 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży takiego obiektu, lecz obowiązek ten (zrealizowany przez inwestora w niniejszej sprawie) nie przekłada się na konieczność zamieszczenia odpowiednich zapisów w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie dotyczącym powierzchni sprzedaży w projektowanym budynku i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Zarzuty podniesione w odwołaniu, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego są tylko częściowo zasadne, lecz ich uwzględnienie w tym zakresie, mogło skutkować jedynie opisaną wyżej korektą zaskarżonej decyzji, nie zaś wydaniem decyzji kasatoryjnej (bądź odmową ustalenia warunków zabudowy). W ocenie organu odwoławczego niesłuszny jest zarzut, dotyczący wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż w ocenie Kolegium frontem działki stanowiącym podstawę wyznaczenia, zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszaru analizowanego, jest część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. A. Zdaniem Kolegium w części tekstowej analizy funkcji (która znajduje się w aktach sprawy organ pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczający, jakie przyjął kryteria ustalenia granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki). Organ odwoławczy zastrzegł ponadto, że działka [...], poprzez którą następuje komunikacja działek [...] i [...] z drogą publiczną (ul. A), tj. działka nr [...] zapewniająca inwestorowi faktyczny dostęp do drogi publicznej (ustanowiona notarialnie służebność), nie jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako droga, a jej teren nosi oznaczenie Bi (inne tereny zabudowane). Kolegium nie stwierdziło również naruszenia przepisów rozporządzenia w zakresie ustalenia linii zabudowy, bowiem w § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono odstępstwo od zastosowania ogólnych reguł wyznaczania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1 - 3. Organ pierwszej instancji w analizie funkcji skorzystał właśnie z tej możliwości i wskazał tego przyczyny w części tekstowej analizy. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie dostrzega zagrożenia dla ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu inwestycji z pasem drogowym drogi publicznej. dodatkowo organ wyjaśnił, iż załącznik graficzny do decyzji określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zgodnie z wymaganiami art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, iż skoro inwestor jako teren inwestycji wskazał cały obszar działek [...] i [...], to organ pierwszej instancji zasadnie wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji po granicach tych działek. Powyższą decyzję J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazując, iż z przedmiotową inwestycją na działkach nr [...] i [...] nierozerwalnie pod względem funkcjonalnym powiązana jest inwestycja na działce nr [...], polegająca na budowie parkingu ogólnodostępnego wraz z elementami infrastruktury technicznej, w tym nośnikami reklamowymi, oświetleniem terenu oraz dróg wewnętrznych na działce o nr [...]. Według skarżącego inwestycja objęta zaskarżoną decyzją znacznie ograniczy wykonywanie ustanowionej na jego rzecz służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], do należących do skarżącego działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Dostęp z działek skarżącego do drogi publicznej istnieje bowiem wyłączne poprzez korzystanie z ww. działki obciążonej służebnością, która jest jedynym pasem gruntu łączącym posesję skarżącego z drogą publiczną. Powyższe okoliczności w ocenie skarżącego skutkować będą tym, że planowana przezeń inwestycja na działkach nr [...] oraz [...], tj. rozbudowa budynku gospodarczego z przeznaczeniem na pawilon handlowo-usługowy, okaże się niecelowa. Wprawdzie, jak podnosi strona skarżący, pozostawienie jemu, jako osobie uprawnionej ze służebności gruntowej kilku metrów działki o nr [...] nie wyłączy prawa przechodu do nieruchomości sąsiednich, ale przyczyni się do znacznego ograniczenia ustanowionego prawa przejazdu (choćby przez brak możliwości swobodnego dojazdu tirów), tym bardziej, że wg. planowanego zagospodarowania działki nr [...] bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącego ma znaleźć się wjazd tirów na rampę rozładunkową. W ocenie skarżącego przedstawione powyżej argumenty uzasadniają to, iż zaskarżona decyzja organu administracyjnego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają jego interes prawny wyrażający się w prawie do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przy pełnym wykorzystaniu ustanowionej w tym celu służebności gruntowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 6 marca 2012r. pełnomocnik organu oświadczył, iż za front działki na której ma zostać zrealizowana inwestycja, przyjęto jej fragment przylegający do drogi publicznej, jaką jest ul. A, pomimo tego, iż faktyczny wjazd na ową działkę odbywa się z drogi wewnętrznej, oznaczonej numerem działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wskazany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy). Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, iż kwestią budzącą wątpliwości jest prawidłowe wyznaczenie przez organy obszaru analizowanego, który jak wskazano winien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Definicja frontu działki została unormowana w treści § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia, który stanowi, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W sprawie niniejszej działka inwestora, składająca się z działek oznaczonych numerami [...] i [...] przylega od strony południowej do ulicy A (drogi publicznej), zaś od strony wschodniej do działki [...] (drogi wewnętrznej), z której odbywa się główny wjazd na działkę na której ma zostać zrealizowana sporna inwestycja, co potwierdza oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie. Nadto z postanowienia Powiatowego Zarządu Dróg w Ł. z dnia [...] (k-61 akt administracyjnych) wynika, iż włączenie do drogi powiatowej nr [...], tj. ul. A, ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z tej drogi, obsługujący działkę nr [...],[...] (poprzez drogę wewnętrzną tj. działkę nr [...]) oraz poprzez nowoprojektowany zjazd stanowiący wyłącznie wjazd na działki [...]. ten sam zapis znajduje się we wniosku. Powyższe ustalenia bezsprzecznie świadczą o tym, iż obecnie główny wjazd na działkę inwestycyjną odbywa się poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi działka [...]. Dodatkowo z załączonego do wniosku planu zagospodarowania terenu (k - 1 d oraz karta 54 akt administracyjnych) wynika, że po zrealizowaniu inwestycji nadal poprzez działkę [...] będzie się odbywał główny wjazd na działkę przeznaczoną pod ową inwestycję. Wskazane okoliczności, przeczą stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy, iż frontem działki inwestycyjnej jest jej fragment przylegający do ul. A. Nie ma przy tym znaczenia, że działka [...], jest jak wskazuje Kolegium terenem oznaczonym symbolem Bi – tereny zabudowane, bowiem działka [...] faktycznie stanowi drogę z której następuje główny wjazd/wejście na działkę objętą planowaną inwestycją w rozumieniu przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż obszar analizowany winien być wyznaczony w szerszym zakresie niż został wyznaczony w realiach niniejszej sprawy, tj. jako trzykrotność frontu działki inwestora, czyli części działki przylegającej do działki nr [...]. Należy w tym miejscu zauważyć, iż powyższa teza wynika bezpośrednio z treści wskazanego § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w przepisie tym prawodawca posługuje się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej" itp. Teren inwestycji winien mieć przy tym jeden front, zaś w sytuacji gdy usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, jest on obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień, czego w niniejszej sprawie zaniechano. W tej sytuacji bezspornie w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia i już z tego powodu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Poza tym decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być poprzedzona wnikliwą, pełną i wyczerpująca analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, a właściwie jej wyniki, gdyż to one stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniają tych warunków. Znajdujący się w aktach dokument, oznaczony jako "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to w istocie zbiór lakonicznych stwierdzeń, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy. Skoro bowiem przeprowadzona analiza ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to nie powinno budzić wątpliwości, iż na jej potrzeby organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek zestawienia w/w parametrów, a co za tym idzie nie wiadomo w jaki sposób pozostają zagospodarowane poszczególne działki położone w obszarze analizowanym. Jedynym parametrem jaki w zasadzie został podany w sporządzonej analizie jest średni wskaźnik zabudowy, który jak można przypuszczać został wyliczony na podstawie ręcznych wpisów na samej mapie. Jednakże sama analiza nie zawiera żadnych danych orientacyjnych w terenie na podstawie których organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż uzasadnione było ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, np. tabelaryczny z podaniem parametrów poszczególnych opisywanych w obszarze analizowanym obiektów, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz sąd. Należy zatem wymagać zestawienia konkretnych danych, przeprowadzonych w oparciu o nie ustaleń, czy wręcz wyliczeń matematycznych mających na celu porównanie poszczególnych wielkości. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki automatyzm w działaniu organu odwoławczego nie znajduje aprobaty i uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie działanie organów administracji narusza przepisy prawa materialnego w postaci § 3 w/w rozporządzenia, jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a. w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania, wskazać należy, iż organy administracji ponownie rozpatrując sprawę winny skupić się na prawidłowym wyznaczeniu obszaru dla analizy architektoniczno – urbanistycznej, podjęciu wszystkich niezbędnych czynności celem pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, a dopiero po jego wnikliwej analizie można wydać rozstrzygnięcie uwzględniające postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. m.o.