II SA/Łd 132/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędziowie NSA: E. Markiewicz, Z. Zgierski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. - II SA/Łd 132/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kpa. karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla A S.A. z dnia [...] z naruszeniem dwumiesięcznego terminu. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 82 lit. "b" Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązane są prowadzić rejestry wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazywać ich uwierzytelnione kopie do organu wyższego stopnia każdego pierwszego dnia miesiąca lub, jeżeli dzień ten jest dniem wolnym od pracy, pierwszego dnia roboczego po tym terminie. Na podstawie rejestrów przesłanych przez Urząd Miasta Ł. stwierdzono przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji telefonicznej w ul. A przy ul. B w Ł.. Ustalono bowiem, że wniosek A S.A. o wydanie stosownego pozwolenia na budowę został złożony wraz z dokumentacją projektową w dniu 18 lipca 2003 r. W dniu 11 sierpnia 2003 r. dokumentacja została wypożyczona przez inwestora, celem jej uzupełnienia, a zwrócona dopiero w dniu 25 września 2003 r. Natomiast pozwolenie na budowę wydane zostało przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]. Dnia 27 listopada 2003 r. Wojewoda Ł. zwrócił się do organu I instancji o przekazanie akt sprawy i wyjaśnienie przyczyn przekroczenia terminu. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta Ł. wynika, iż powodem przekroczenia terminu było wypożyczenie dokumentacji inwestorowi, celem uzupełnienia brakujących dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, w aktach sprawy brak jest postanowienia o wezwaniu do usunięcia braków we wniosku o pozwolenie na budowę, jakie przewiduje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Na wniosku o pozwolenie na budowę znajdują się natomiast odręczne adnotacje o wypożyczeniu akt do uzupełnienia i ich zwróceniu po uzupełnieniu z nieczytelnym podpisem. Z powyższych adnotacji nie wynika jednak, jaka dokumentacja została wypożyczona i jakie dokumenty zwrócono oraz jakich uzupełnień dokonano. Ustalony stan faktyczny uzasadniał, zatem w ocenie Wojewody [...] wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wymienione postanowienie zawierało pouczenie o braku możliwości wniesienia zażalenia oraz o podleganiu wykonaniu z dniem doręczenia. Organ orzekający pouczył też strony o prawie wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie, w przypadku uznania go za niezgodne z prawem, bezpośrednio do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu 27 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta Ł. wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa, jakiego organ ten dopuścił się na skutek wydania postanowienia z dnia [...] w terminie do dnia 2 lutego 2004 r., poprzez jego uchylenie. Dnia 4 lutego 2004 r. Prezydent Miasta Ł., reprezentowany przez radcę prawnego – S. K. zaskarżył wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 5 kpa oraz art. 47 § 1 w zw. z art. 2 § 2 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż rzeczywista przyczyna opóźnienia powstała z winy strony i dlatego też okres od dnia 11 sierpnia 2003 r. do dnia 25 września 2003 r. nie powinien być wliczony do terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa., oraz w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Jego zdaniem, skoro kara nałożona na Prezydenta Miasta stanowi dochód Skarbu Państwa w rozumieniu art. 35 ust. 6, to stosownie do art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej mogła być ona wymierzona jedynie z zachowaniem rygorów określonych w dziale III tego aktu prawnego. Wskazanie, więc w zaskarżonym postanowieniu, iż podlega ono wykonaniu z dniem doręczenia narusza według strony skarżącej dyspozycję art. 47 § 1 w zw. z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Niewątpliwe, bowiem jest, iż postanowienie w przedmiocie nałożenia kary jest aktem mającym charakter konstytutywny - ustalającym istnienie zobowiązania. Pismem z dnia 24 lutego 2004 r. organ II instancji udzielił Prezydentowi Miasta Ł. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając brak podstaw prawnych do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na treść art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem art. 35 § 5 kpa oraz art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania, albowiem zgodnie z zasadą pierwszeństwa przepisu szczególnego nad ogólnym obowiązuje tu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, który wyraźnie określa dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, sposób naliczania kary, oraz czyj dochód kara ta stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało - zdaniem Sądu- wyjaśnić, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie określił wprost procesowej formy aktu administracyjnego, w jakiej następować miało wymierzenie kary organowi właściwemu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, przez organ wyższego stopnia. Cel ustanowienia tego rodzaju "instytucji procesowej", zawartej w przepisach prawa materialnego, jako środka dyscyplinującego organ właściwy do wydania wskazanej decyzji w określonym terminie, zdaje się wykluczać zarówno przyjęcie formy decyzji, jak i formy innego "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej upsa. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia tej kary, jest zatem samodzielna kwestia o charakterze porządkowym, która wystąpiła w toku postępowania administracyjnego. Może to oznaczać, że formą aktu administracyjnego, na podstawie którego wymierzano wymienioną karę, mogło być postanowienie, to jest postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale kończące odrębne postępowanie w przedmiocie wymierzenia wskazanej kary, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W dacie wydania w sprawie niniejszej, kwestionowanego postanowienia, w ustawie Prawo budowlane, nie przewidziano żadnego "środka zaskarżenia" tego aktu. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności skargi na wskazane postanowienie do sądu administracyjnego, było uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu, do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 upsa. Wezwanie takie stwarza możliwość żądania ponownego rozpoznania sprawy przez właściwy organ administracji publicznej, jeszcze przed ewentualnym uruchomieniem postępowania sądowego. Służy ono, zatem realizacji prawa zakwestionowania przez legitymowany podmiot określonego aktu organu administracji publicznej, w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany. Organ ma więc stworzone warunki prawne do ponownego rozważenia podjętego aktu, a "uwzględnienie" wezwania, w zasadzie eliminuje zaskarżenie kwestionowanego aktu do sądu administracyjnego. Zgodzić się przy tym można z poglądem, że istotą i celem "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" jest stworzenie dodatkowych możliwości "autorewizji" własnego działania przez ten organ, który podjął akt, w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, s. 107-108). W tej sytuacji, niezbędne jest "przyznanie" organowi wezwanemu do usunięcia naruszenia prawa, pewnej ustalonej ustawowo "przestrzeni czasowej" w celu ponownego rozważenia kwestionowanego aktu, podczas której nie można skorzystać z prawa do skargi do sądu administracyjnego, tym bardziej, że wezwanie to może być przez organ wezwany, uwzględnione. Stosownie więc do przepisu art. 53 § 2 upsa, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 upsa, skargę wnosi się "w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". W przypadku zatem, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w odniesieniu do danego aktu administracyjnego, początek biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na taki akt, został ustalony na dzień doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s.102). Natomiast w przypadku, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skargę można wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia wezwania. Jeżeli zatem skarga zostanie wniesiona po upływie tego terminu, liczonego we wskazany wyżej sposób, podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 upsa. W ocenie Sądu, można odnieść do tej sytuacji nadal zachowujący walor aktualności, pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 52/02 (OSN 2003, z.13, poz. 303), który przyjął, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia (Sąd Najwyższy wypowiedział się w kwestii terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W stanie prawnym, określonym w art. 52 § 3 i 4 upsa, należy przyjąć, że skarga do sądu administracyjnego, może być wniesiona począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli natomiast skarga zostanie wniesiona przed upływem terminu, określonego wyżej, podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny (jako wniesiona przedwcześnie), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 upsa. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła bezspornie w niniejszej sprawie, przy czym wniesienie skargi miało miejsce jeszcze przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie, co nastąpiło niewątpliwie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na tę ocenę prawną, nie mogło mieć skutecznego wpływu, "wyznaczenie" przez stronę skarżącą w wezwaniu, terminu "do dnia 2 lutego 2004 roku" do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie kwestionowanego postanowienia, gdyż ustalenie takiego terminu, nie miało jakiegokolwiek umocowania prawnego. Nie miało też bezpośredniego znaczenia, błędne pouczenie o terminie do wniesienia skargi, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 upsa orzekł, jak sentencji w postanowienia. Na marginesie warto wspomnieć, że zgodnie z art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie i przewiduje wymierzanie przedmiotowej grzywny w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.