II SA/Łd 132/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...], [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych oddala skargi. A. P. Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako inwestorowi rozebranie miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z podbudową, budowanych w ilości powyżej 10 stanowisk na działce nr 563/6 w K. przy ul. A bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 30 października 2017 r. do organu wpłynęło pismo M. J. informujące, że na działce nr 563/6 w K. prowadzone były roboty budowlane, na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie podjętych czynności dowodowych ustalił, że inwestor na przedmiotowej działce przy ul. A realizuje budowę parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Realizowane roboty budowlane polegały na nawiezieniu i rozplantowaniu na działce gruzu, stanowiącego podbudowę pod ułożone następnie ażurowe płyty betonowe, których wolne przestrzenie zostały wypełnione kruszywem. Pomiędzy płytami ażurowymi wstawiona została kostka betonowa wydzielająca poszczególne stanowiska postojowe, których liczba znacznie przekracza dziesięć. Ponadto na działce wykonano instalację elektryczną do oświetlenia terenu, ułożoną w rurach osłonowych umieszczonych w wykonanej podbudowie. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że wyznaczone miejsca do parkowania samochodów osobowych naruszają przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpośrednie zbliżenie ich do granic działki, oraz zlokalizowanie części stanowisk do parkowania na drodze pożarowej zaprojektowanej na działce nr ewid 563/6 dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego budowanego na działce nr ewid 563/4 . Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, PINB w K. uznał, że w postępowaniu zastosowanie będzie miał art. 48 ustawy Prawo budowlane i [...] wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał spółce A Sp. z o.o., ul. B 6, [...] K., jako inwestorowi, budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, realizowaną na działce nr 563/6 w K. przy ul A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołań spółki A, W. J. i M. J., E. J. i P J od powyższej decyzji decyzją z [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w K. – na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) – rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów osobowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji -szkic z oględzin z dnia 14.09.2018 r.) oraz dojazdów do miejsc postojowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic z oględzin z dnia 14.09.2018 r.), na działce nr ewid. 563/6, położonej w K. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 tejże ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z kolei stosownie do treści normy art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych w przepisach dokumentów. Mając na względzie wskazane wyżej unormowania kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma określenie charakteru prawnego prac wykonanych przez A Sp. z o.o. na działce nr ewid. 563/6, położonej w K. przy ul. A. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie sposób przyjąć, że działania podjęte przez A Sp. z o.o. miały na celu utwardzenie powierzchni gruntu działki nr ewid. 563/6. Nie ulega wątpliwości, że rzeczywisty cel zamierzony przez A Sp. z o.o. realizowaną inwestycją, określony został we wniosku z dnia 02.02.2016 r. o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne zostało określone w następujący sposób: "budowa miejsc postojowych oraz drogi wewnętrznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w K. przy ul. A na działce o nr ewid. 563/6 (obręb [...]) ". Nie sposób w tym miejscu pominąć również, iż na takie przeznaczenie i wykorzystywanie spornego utwardzonego terenu wskazał obecny podczas oględzin przeprowadzonych na spornym terenie w dniu 24.11.2017 r. - Pan S. S., Prezes Zarządu A Sp. z o.o., który, co wynika ze sporządzonego na tą okoliczność protokołu: " (...) chciałby na działce 563/6 wykonać parking". Na uwagę zasługuje ponadto wykonana przez organ stopnia powiatowego w dniu 14.09.2018 r., na zlecenie tutejszego organu w ramach dyspozycji przepisu art. 136 Kpa, dokumentacja fotograficzna, obrazująca jednoznacznie sposób wykorzystywania spornego utwardzenia, czyli jako parking. Na tym tle podkreślenia wymaga, że mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., zmieniono rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzając do polskiego porządku prawnego m. in. definicję legalną parkingu. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia ilekroć w przedmiotowym akcie prawnym jest mowa o parkingu należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W ocenie tutejszego organu, niewątpliwie w wyniku utwardzenia przez A Sp. z o.o. powierzchni gruntu na spornym terenie powstały miejsca postojowe. W ocenie organu w analizowanej sprawie zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił przy tym stanowisko sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którym "Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć [do] postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się z potrzebą składowania materiałów budowlanych (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z . 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 462/14, Lex nr 1493991). Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz szkic jednoznacznie wskazują, że na wykonanym utwardzeniu może znajdować się wydzielonych miejsc postojowych więcej, aniżeli 10. W tym stanie rzeczy [...]WINB w pełni podzielił stanowisko organu stopnia w powiatowego, że w realiach przedmiotowej sprawy doszło do realizacji przedsięwzięcia budowlanego niekorzystającego z ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzedniego uzyskiwania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie: zastosowanie w sprawie winna znaleźć ogólna regulacja art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest jedynie wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu w sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące przewidzianych przez ustawodawcę minimalnych odległości stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartych garaży wielopoziomowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej. W myśl § 19 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.) odległość taka nie może być mniejsza aniżeli 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, 6m w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, oraz 16 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje przy tym, że odległość zrealizowanej inwestycji od granicy z działką nr ewid. 564/12 (stanowiącą współwłasność E. J., W. J., P. J. oraz M. J.), działką nr ewid. 563/8, działką nr ewid. 519/10, jest mniejsza, aniżeli wymagana wskazanymi wyżej normami, co wprost wynika z dokumentacji fotograficznej i szkicu sporządzonych przez organ stopnia powiatowego w dniu 14.09.2018 r. Organ podkreślił, że z przywołanych dokumentów wynika również, iż inwestor - A Sp. z o.o. - nie tylko wykonał miejsca postojowe częściowo na działce nr ewid. 563/4, ale także w znacznym zbliżeniu do znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Do realizacji tych miejsc postojowych doszło po dacie 13.12.2017 r., tj. po przeprowadzeniu przez organ I instancji kontroli budowy ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zauważyć należy, iż miejsca postojowe zrealizowane po tej dacie naruszają swoim usytuowaniem nie tylko powołany powyżej przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia, ale również pozostają w niezgodzie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia, wedle którego odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie winna wynosić 10 m. Okoliczność ta została zatem uwzględniona przy ostatecznym rozstrzyganiu analizowanej sprawy. Podkreślono nadto, że na obecnym etapie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego nie było możliwe skorzystanie w tym zakresie z mechanizmów odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym uzyskanie tego rodzaju odstępstwa możliwe jest jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja ta nie ma zastosowania, ani w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ani też w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48-49 oraz 49b ustawy Prawo budowlane (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, Lex nr 2407162). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że jest możliwe przeprowadzenie robót budowlanych dostosowujących parking do wymogów określonych przepisami rozporządzenia, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją spornych miejsc postojowych i nałożył na A Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do skutecznego zakończenia postępowania legalizacyjnego. Wskazać przy tym należy, iż rozważania organu, odnośnie możliwości wdrożenia wobec miejsc postojowych postępowania legalizacyjnego, nie objęły swym zakresem tych miejsc postojowych, do realizacji których doszło po dacie 13.12.2017 r. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda wówczas decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Również sytuacja osobista, rodzinna i materialna, która spowodowała dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mogła sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 987/96, niepubl.). W omawianej sprawie umożliwiono A Sp. z o.o. zalegalizowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych. Zobowiązana nie wypełniła nałożonych nań postanowieniem z dnia [...], Nr [...], obowiązków (należy zaznaczyć, iż wymagane dokumenty nie zostały przedłożone w toku postępowania II-instancyjnego), dlatego też organu I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Pozostając zobowiązanym, do uwzględnienia w procesie rozstrzygania aktualnej sytuacji faktycznej, tj. wykonania miejsc postojowych po dniu 13.12.2017 r., zasadnym było - w celu jednoznacznego zidentyfikowania miejsc postojowych objętych nakazem rozbiórki - posłużenie się w sentencji ww. decyzji odesłaniem do szkicu, sporządzonego przez organ stopnia powiatowego w dniu 14.09.2018. Z tych względów konieczna stała się modyfikacja rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego w zakresie sentencji zapadłego orzeczenia. Dlatego też, mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, w ocenie organu II instancji należało skorzystać z unormowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, i uchylić w całości decyzję PINB w K. z dnia [...], Nr [...] oraz nakazać A Sp. z o.o., ul. B 6, [...] [...], rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów osobowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic z oględzin z dnia 14.09.2018 r.) oraz dojazdów do miejsc postojowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic z oględzin z dnia 14.09.2018 r.), na działce nr ewid. 563/6, położonej w K. przy ul. A. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 2 (nakazu rozbiórki) A Sp. z siedzibą w K. wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części. Skarżąca spółka podniosła następujące zarzuty: Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 48 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przewidującego wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jako przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu, poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że roboty przeprowadzone przez A Sp. z o. o. z siedzibą w K. wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały wykonane prace polegające na ponownym utwardzeniu gruntu; 2. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy tzw. postępowanie legalizacyjne samowoli budowlanej, o którym mowa we wskazanym przepisie, nie ma zastosowania do robót, dla których wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie jest wymagane; 3. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w zaistniałym stanie faktycznym dyspozycji przepisu, zgodnie z którą wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a zatem robót odpowiadających swoim zakresem robotom wykonanym przez Skarżącą, nie wymaga pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu zwolnionego z tego obowiązku mocą ustawy. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne wskazanie jako podstawy wydanej decyzji art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 Prawa Budowlanego; 2. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego art. 29 ust. 2 pkt 5) Prawa Budowlanego, określającego rodzaj prac budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, który odpowiada zakresowi prac wykonanych przez Skarżącą; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, polegający na nieuwzględnieniu, że Skarżąca nie wybudowała obiektu budowlanego wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonała robót polegających na ponownym utwardzeniu gruntu poprzez wymianę zużytych i zniszczonych płyt betonowych na nowe tego samego typu. W ramach robót dokonane prace polegały na zdemontowaniu starych płyt, wyrównaniu terenu oraz położeniu nowych płyt typu JOMB, co odpowiada zakresowi prac wskazanych w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji; 4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niekonsekwencję w uzasadnieniu podejmowanych działań. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jednocześnie aprobuje ustalenia organu administracji publicznej pierwszej instancji co do zakresu robót wykonanych przez Skarżącą, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie podejmuje działania, z których wynika, że roboty te podlegają obowiązkowi uzyskania takiego uprawnienia. P. J. w swojej skardze wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik; 2. uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K., ul. A (nr ewid. Działki 563/4), którego inwestorem jest A Sp. z o.o. ul. B 6, [...] K., z powodu wskazanego rażącego naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania; 3. uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji Nr [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami do parkowania dla samochodów osobowych w garażu podziemnym wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; z powodu wskazanego rażącego naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów strony i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł dodatkowe następujące zarzuty. a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego; naruszenie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; v. naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwie zastosowanie; naruszenie art. 50a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organ I instancji podjął prawidłowe czynności z czym strona skarżąca się nie zgadza; naruszenie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie naruszenie w art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. 2003, Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. ) oraz zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych ( Dz.U. 2011, Nr 165, poz. 987 ). poprzez jego niezastosowanie; naruszenie § 22 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego nieuwzględnienie; naruszenie § 23 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego nieuwzględnienie; naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego nieuwzględnienie; naruszenie § 3 pkt 1a rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego nieuwzględnienie; naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z dnia 19 września 2003r.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, na skutek niewskazania w zaskarżonej decyzji zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania warunków zabudowy przy wydaniu decyzji; naruszenie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z dnia 19 września 2003r.; dalej w skrócie "r.m.i.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, wskutek nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania zasad ustalania intensywności wykorzystania terenu (zagospodarowania terenu); naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z dnia 19 września 2003r.) poprzez ich niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie; naruszenie z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie zmian mających wpływ na korzystanie z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie może być również tak, że jeden właściciel ponad miarę utrudnia innym korzystanie z ich własności; nieuwzględnienie ochrony własności skarżącego wyznaczonych przepisami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 k.c; b- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: xx - naruszenie art. 7, 77 § 1, 10 § 1, 15 i 107 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego równego traktowania wobec prawa, nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wybiórcze jego potraktowanie w uzasadnieniu, a nadto nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy i kierowanych żądań strony w odwołaniu; xxi - naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, a polegające na sprawdzeniu informacji zawartych w decyzjach PINB w K. dotyczących postępowań naprawczych łącznie z poddaniem ich weryfikacji na podstawie innych materiałów zgromadzonych w sprawie jak i wizji lokalnej; xxii - obrazę art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego odnośnie wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości składającej się z działek 563/6 oraz 563/4 i skutkuje przedwczesnym zakończeniem postępowania administracyjnego i uniemożliwia dokonanie właściwej analizy; xxiii - obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. przez ich naruszenie i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, polegającego na rzetelnym wyjaśnieniu zastrzeżeń; xxiv - naruszenie art. 11 w zw. z art. 104 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji; xxv - naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o ("u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu inwestycji; xxvi - naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty i wyczerpujący zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącego; xxvii - obrazę art. 7, art. 8, art. 77 §1 i §2 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie zarzutów skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący dający podstawę do uznania ich jako rozpatrzone; xviii - naruszanie art. 6, art.7, art. 8, art. 71, art. 72 K.p.a. dokonując czynności bez udziału strony postępowania; xxix. naruszanie art. 6, art.7, art. 8, art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżącego, i wskazaniu sprzecznych ze sobą faktów; xxx - naruszanie art. 6, art.7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez oparcie się tylko na stanowisku PINB w K. i przedstawiciela A Sp. z o.o. i, nie dokonując dodatkowych czynności sprawdzających wskazywanych przez skarżącego; xxxi - naruszenie art. 28 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; xxxii - naruszenie art. 156 § 2 poprzez jego niezastosowanie; xxxiii - obrazę art. 6, art.7, art. 8, art. 71, art. 72 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie wszystkich argumentów wskazanych we wnioskach i zastrzeżeniach skarżącego, a w szczególności nie przeprowadzeniu dochodzenia dotyczącego wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., które mają znaczenie w zaskarżanym postępowaniu. P. J. w uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg realizacji inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego na działce 563/4 oraz budowy miejsc postojowych na działce nr 563/6 w K. W ocenie skarżącego sporny budynek wielorodzinny wybudowany został z odstępstwami od warunków określonych w projekcie budowlanym i zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Z rażącym naruszeniem prawa PINB w K. zatwierdził projekt budowalny zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku wielorodzinnego oraz na jego użytkowanie. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Zasadniczy zarzut skargi spółki A sprowadza się do twierdzenia, że prace wykonane przez spółkę na działce nr 563/6 przy ul. A w K. to prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowanych, które nie wymagają zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Strona skarżąca podnosi, że teren nieruchomości był już wcześniej utwardzony płytami betonowymi typu JOMB a spółka dokonała jedynie wymiany zużytych i zniszczonych płyt betonowych. Zarzut ten nie jest trafny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem uznać, że sporne prace prowadziły jedynie do utwardzenia powierzchni gruntu. Pojęcie "utwardzenie gruntu" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Z jego brzmienia nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może, zatem być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 sygn. akt IV SA 10/99; z dnia 16 grudnia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 2123/00, wyrok z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1741/01, i z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 462/08). O tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego może też decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego. Niewątpliwie zamiarem spółki było wykonanie parkingu (miejsc postojowych) oraz drogi wewnętrznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Spółka wystąpiła i w dniu [...] uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych oraz drogi wewnętrznej na działce nr 563/6 w K. Powyższa decyzja, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zostały uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 93/17. Mimo tego orzeczenia spółka przystąpiła do budowy parkingu a taki zamiar potwierdził podmiot uprawniony do reprezentowania spółki w trakcie oględzin 24 listopada 2017 r. Na spornej nieruchomości po wykonaniu przebudowy ułożono ażurowe płyty betonowe, których wolne przestrzenie zostały wypełnione kruszywem. Przy pomocy kostki brukowej położonej pomiędzy płytami betonowymi wydzielono poszczególne miejsca parkingowe (ze szkicu stanowiącego załącznik do decyzji organu II instancji wynika, że wydzielono 40 miejsc postojowych), wytyczono też drogi dojazdowe do miejsc postoju pojazdów, teren parkingu został oświetlony. Charakter i zakres wykonywanych prac, jak i przeznaczenie terenu jednoznacznie wskazują, że skarżąca spółka dokonała budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wraz z dojazdami. Twierdzenia spółki o wykonaniu jedynie utwardzenia terenu działki nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostają z nim w rażącej sprzeczności. Podstawowa zasada prawa budowlanego, mówiąca o tym, kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypadki kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować rozszerzająco. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie, czy wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawidłowe jest więc przyjęcie, że sporne prace wykonane na działce 563/6 przy ul. A w K. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest też sporne, ze spółka nie uzyskała takiego pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał budowę miejsc postojowych realizowaną na działce nr 563/6 w K. i nałożył na spółkę obowiązek przedstawienia w terminie do 15 kwietnia 2018 r. dokumentów umożliwiających legalizację prac. Dokumenty takie nie zostały przedstawione i organ zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarga P. J. również nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji orzeczono w przedmiocie legalności prac polegających na budowie parkingu i dojazdów do miejsc postojowych. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, ale zakres jego kognicji jest wyznaczony przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie, której zakres przedmiotowy wyznacza zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] poza rozstrzygnięciem sądu administracyjnego muszą pozostać zarzuty skarżącego odnoszące się do prawidłowości budowy budynku wielorodzinnego na działce nr 563/4 w K., czy budowy innych obiektów. Skarżący trafnie jedynie podnosi, że miejsca postojowe zostały wybudowane nie tylko na działce oznaczonej w ewidencji nr 563/6, ale również na części działki nr 563/4. Jak wynika ze szkicu z oględzin z 14 września 2018 r. miejsca postojowe w minimalnym zakresie są usytuowane również na działce 563/4. Jednak uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wskazany szkic z oględzin stanowi integralną część zaskarżonej decyzji i nie może być żadnych wątpliwości przy jej wykonywaniu. Wbrew zarzutom skarg organy administracyjne w toku postępowania zebrały wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy miejsc parkingowych i dojazdów do tych miejsc na spornej nieruchomości. Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. M.K.