II SA/Łd 1321/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : NSA Małgorzata Stahl, WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S., R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazującą H. i K. S. wykonanie w terminie do dnia 30 czerwca 2001 r. zmian i przeróbek w budynku gospodarczo - magazynowym na nieruchomości przy ul. A 48 w Ł. - w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]), wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał H. i K. S. przedłożenie w terminie do dnia 31 maja 2000 r. określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczo - magazynowego. Powyższe postanowienie na wniosek zobowiązanych zostało zmienione w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, nowy termin wykonania ustalono na dzień 31 sierpnia 2000 r. Po złożeniu w dniu 28 sierpnia 2000 r. żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 decyzję z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) nakazującą inwestorom wykonanie w terminie do dnia 31 stycznia 2001 r. zmian i przeróbek w budynku gospodarczo-magazynowym na nieruchomości położonej przy ul. A 48 w Ł., w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część w/w decyzji. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania K. A. i E. A. – R., właścicielek nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A 50 oraz E. O., właściciela działki mieszczącej się przy ul. B 3 - decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób niewyczerpujący. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie budowy obiektu, co ma decydujące znaczenie dla sprawy, a ponadto w przekazanych przez organ I instancji aktach nie było wszystkich dokumentów wymaganych postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...] oraz z dnia [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. tzn. obiekt wzniesiony został na terenie przeznaczonym pod budowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do dnia 30 czerwca 2001 r., w przedmiotowym budynku gospodarczym zmian i przeróbek zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji - w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożył E. O., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. Podniósł, że przedmiotowy budynek wybudowany został na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie z dnia [..] i i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, iż brak jest przesłanek do zastosowania regulacji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., i możliwości legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy. Uwzględniając treść miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "J", obiekty objęte zakresem decyzji, kolidują z ustaleniami planu obowiązującego w okresie ich samowolnego wznoszenia. Organ I instancji powinien ponownie rozpatrzyć sprawę i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i K. S. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] i utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Wywodzili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powtórnie rozpatrzył sprawę i wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Do wybudowanego budynku nie ma zastosowania regulacja art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem wzniesiono go na terenie przewidzianym pod budowę oraz nie powoduje on ani niebezpieczeństwa dla ludzi, ani pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia. W budynku tym nie prowadzi się działalności gospodarczej, znajdują się tam jedynie pomieszczenia rekreacyjno - sportowe. Zabudowa działki na ulicy A 48 jest zgodna z obowiązującym w latach 1990 - 1991 planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji, zdaniem skarżących, źle zinterpretował uregulowania art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym naruszył art. 40, uniemożliwiając przeprowadzenie zmian, aby obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w uzasadnieniu wyczerpująco omówiono okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego w październiku 2002 r. skarżąca H. S. zmarła, zaś uczestnik postępowania na prawach strony E. O. zbył swoją nieruchomość położoną w Ł., przy ul. B 3 I. P. i H. P. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w oparciu o art.124 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 tej ustawy podjął postępowanie z udziałem następców prawnych H. S.: K. S. i R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmian. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż budynki gospodarcze na nieruchomości stanowiącej własność inwestorów wzniesione zostały przed 1 stycznia 1995 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami ).Organy Nadzoru Budowlanego niewadliwie przeto uznały, że do wskazanych obiektów budowlanych z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zmian. ), mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, która przewidywała dwa instrumenty prawne w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. organ mógł bowiem zgodnie z art. 37 ust. 1 wydać nakaz rozbiórki obiektu albo wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji samowolnej budowy i wydania decyzji zezwalającej na jego użytkowanie na podstawie art. 42 tegoż Prawa budowlanego(vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. IVSA 783 LEX nr 47283 w Warszawie ). W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, czemu dał wyraz w postanowieniach: z dnia [...] Nr [...],[...] Nr [...] i [...] Nr [...], zobowiązujących współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2000 r. Inwestorzy wykonali nałożony obowiązek składając wymagane dokumenty. Z uwagi jednak na konieczność wykonania niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym organ I instancji ostatecznie decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości wykonanie w budynku gospodarczo – magazynowym stosownych zmian i przeróbek, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż budynek gospodarczy tworzy z budynkiem mieszkalnym jedną bryłę, a zatem jego usytuowanie nie narusza ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa "J." – zespół 1 obejmującego nieruchomość przy ul. A 48, a obowiązującego w latach 1990 – 1991. W ocenie jednak Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia usytuowanie przedmiotowych obiektów koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w okresie ich samowolnego wznoszenia. Powołany przez Organy Nadzoru Budowlanego przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywał możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 ust. 1, a zatem w przypadku stwierdzenia, że obiekt lub jego część znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zagadnieniem spornym, wymagającym jednoznacznego określenia było zatem ustalenie, czy usytuowanie przedmiotowych obiektów gospodarczych nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż współwłaściciele nieruchomości wznieśli bez wymaganego pozwolenia kilka budynków gospodarczych, co wynika wprost z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez Biuro Architektoniczne J. D. i załączonej do niej mapy do celów projektowych, na której oznaczono kolorem niebieskim pięć budynków magazynowo – gospodarczych ( 2, 3, 4, 5, 8 ), w tym cztery oznaczone nr 3, 4, 5, 8 powstałe w latach 1990 – 1991. Złożona zaś przez skarżących decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł. – B. z dnia [...] dotyczy pozwolenia na czasową zmianę sposobu użytkowania tylko jednego budynku usytuowanego w granicy z działkami przy ul. B 3 i A 50, który jako jedyny istniejący budynek gospodarczy naniesiony został na wyrysie z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Zarządzeniem Nr 231/84 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 czerwca 1984 r. ( Dz. Urz. Nr 4, poz. 49 ). Budynek ten oznaczony jest na mapie załączonej do inwentaryzacji powykonawczej nr 2 . Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisu i wyrysu wskazanego powyżej planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "J" wynika, iż na tym terenie obowiązywał zakaz realizacji budynków gospodarczych (pomieszczenia gospodarcze powinny być wbudowane w bryły budynków ), a tylko w szczególnych przypadkach dopuszczało się realizację jednego budynku gospodarczego na działce, zlokalizowanego w wyznaczonej na rysunku strefie. W ustaleniach planu proponowano również zarejestrowanie przeważającej większości stanu istniejącego i wprowadzenie do rysunku planu bez dalszych skutków formalno – prawnych. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż ustalenie to nie dotyczyło budynków powstałych po zatwierdzeniu planu, a zatem także wzniesionych przez skarżących w latach 1990 –1991. Z załączonej do inwentaryzacji powykonawczej mapy do celów projektowych oraz ustaleń zawartych w jej treści jednoznacznie wynika, że budynki te dobudowane zostały do istniejącego już budynku gospodarczego oznaczonego nr 2 oraz budynku mieszkalnego, a nie wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Trafne jest przeto stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionujące, jako całkowicie dowolne ustalenie organu I instancji, że "samowolna rozbudowa wbudowana została w bryłę budynku mieszkalnego". W konsekwencji wadliwy jest wniosek tego organu, iż lokalizacja obiektu budowlanego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie zachodzą okoliczności wyłączające legalizację samowoli budowlanej, o których stanowi art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnie wyeliminowana została z obrotu prawnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ze zwróceniem uwagi na konieczność jednoznacznego oznaczenia obiektów objętych przedmiotowym postępowaniem, uwzględniającego naniesienia, które zostały zalegalizowane. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, którą w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) oddalił.