II SA/Łd 1328/11

Dnia 16 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. G. i R. G.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz. 717 ze zm., powoływana w tekście także jako ustawa), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika na ścieki i zjazdu w Ł. przy ul. A (dz. nr ewid. 116/2 w obrębie [...]). W toku postępowania ustalono, iż pismem z dnia 24 maja 2011r. M. G. i R. G. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strony wskazały, że w sprawie nie zebrano całego materiału dowodowego, który dawałby podstawy do podjęcia ww. rozstrzygnięcia, a także dokonano błędnej interpretacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ust. 1 pkt 5 powołanego przepisu przez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a konkretnie jest sprzeczna z rozporządzeniem Wojewody [...] i Wojewody [...] w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] oraz rozporządzeniem Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...], bowiem w ocenie wnioskodawców trudno te rozporządzenia zakwalifikować do przepisów odrębnych, a nadto organy nie wyjaśniły, które konkretnie przepisy z przytoczonych rozporządzeń zostały naruszone. Następnie wnioskodawcy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócili uwagę na fakt, że ich nieruchomość leży w otulinie parku krajobrazowego, a zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie wynika, aby dotyczył on również otuliny, co stanowi, że zakazy dotyczące terenów parku krajobrazowego nie dotyczą terenów leżących na terenach otuliny tego parku. Nadto podnieśli, że organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie N obejmującej obszary o dominującej funkcji rolnej z rozproszoną zabudową, gdzie dopuszcza się tworzenie nowej zabudowy zagrodowej, a jak wiadomo w skład zabudowy zagrodowej wchodzą również budynki mieszkalne. Dokonując analizy zabudowy działek sąsiednich organy ustaliły, że zrealizowano na nich zabudowę mieszkalną i gospodarczą. Niezrozumiałym jest zatem dla wnioskodawców, że w takich okolicznościach organy odmówiły im wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która niczym nie różni się od zabudowy sąsiedniej. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że inwestorzy nie wykazali, iż są rolnikami, a działka będzie wykorzystywana rolniczo pomimo tego, że obecnie działka ta nie jest użytkowana, bo nie posiada zabudowy, aby móc ją nawet rolniczo wykorzystywać. Organy nie zbadały zatem statusu działki oraz tego, czy wnioskodawcy są rolnikami i nie wezwały zainteresowanych do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 73 i 77 K.p.a. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, iż ich zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2010r. nie zostały uwzględnione, a zatem nadal je podtrzymują. Po rozpatrzeniu wniosku M. G. i R. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej uznając, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] nr [...]. W dniu 12 sierpnia 2011r. M. G. i R. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie zarzucając, iż podjęta decyzja jest krzywdząca i ogranicza prawa własności, zaś podnoszone argumenty nie zostały przez organ rozpatrujący uwzględnione. Nadto strony podniosły, iż Kolegium nie rozpoznało w całości złożonego wniosku bowiem dotyczył on zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji, zaś odmówiono stwierdzenia nieważności jedynie pierwszej z nich. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie naruszała prawa. Kolegium wyjaśniło, iż podstawą prawną decyzji, której nieważności żądają wnioskodawcy był art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast przedmiotem orzekania organów I i II instancji był wniosek z dnia 22 grudnia 2009 r. M. G. i R. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika na ścieki i zjazdu w Ł. przy ul. A (dz. nr ewid. 116/2 w obrębie [...]). W trakcie prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na nieruchomości, która znajduje się na terenie wchodzącym w skład otuliny Parku Krajobrazowego [...], utworzonego rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 1996 r. Wojewody [...] i [...]. Rozporządzeniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] ustanowił plan ochrony Parku Krajobrazowego [...] ([...]). Na mocy powyższego, przedmiotowa nieruchomość znalazła się w strefie chronionej oznaczonej w rozporządzeniu jako strefa "N", która obejmuje obszary o dominującej funkcji rolnej. W strefie tej zakłada się utrzymanie dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania. Dopuszcza się tworzenie nowej zabudowy zagrodowej, o ile nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a wielkość nowopowstającego gospodarstwa rolnego spełnia warunki wynikające z przepisów szczególnych (§ 65 pkt 5 lit.a). Ustalenia rozporządzenia nie zezwalają na wznoszenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie otuliny Parku Krajobrazowego [...], a dopuszczalna zabudowa zagrodowa musi spełniać odpowiednie warunki. Tymczasem wniosek M. G. i R. G. o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Żaden element tego wniosku nie wskazywał na fakt, aby budynek ten miał służyć obsłudze gospodarstwa rolnego. Dalej Kolegium podniosło, iż materiał dowodowy wskazywał na to, że nieruchomość, której dotyczy wniosek nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co wyklucza możliwość skorzystania, ze wskazanego w rozporządzeniu Nr [...] z dnia [...] Wojewody [...], przywileju wybudowania budynku mieszkalnego w ramach tworzenia nowej zabudowy zagrodowej, tym bardziej, że wielkość powierzchni działki o nr ewid. 116/2 przy ul. A nie pozwala na utworzenie na niej gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów szczególnych. Wobec powyższego Kolegium stanęło na stanowisku, że planowana inwestycja była sprzeczna z unormowaniem ww. rozporządzenia, co stanowiło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla jej realizacji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To w konsekwencji oznaczało, że kwestionowana decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., która to utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika na ścieki i zjazdu w Ł. przy ul. A, nie naruszała w sposób rażący przepisów prawa, w tym zwłaszcza podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, nie zachodziła zatem żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. M. G. i R. G. zaskarżyli do sądu administracyjnego wymienioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 77 i art. 81 K.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...]. W ocenie skarżących postanowienia powyższego rozporządzenia, w odniesieniu do obszaru otuliny Parku, mają jedynie charakter postulatywny i nie mogą być uznane, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących organy administracji powinny mieć na uwadze zarówno wykładnię systemową, jaki i celowościową art. 61 u.p.z.p., który powinien być interpretowany szeroko, czyli w sposób umożliwiający swobodne zagospodarowanie nieruchomości przez jej właściciela. Natomiast działania organu formalnie zgodne z przepisami prawa, lecz pozostające w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP również rażąco naruszają prawo. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu administracji, iż wielkość działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym wyklucza możliwość wybudowania budynku mieszkalnego w ramach tworzenia nowej zabudowy zagrodowej, bowiem działka nr 116/2 sama w sobie nie musi tworzyć gospodarstwa rolnego, ponieważ stanowi ona działkę siedliskową, która w połączeniu z inną działką rolną, położoną w innym miejscu może tworzyć gospodarstwo rolne. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu, wedle którego skarżący powinni wskazać we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że są rolnikami, a działka będzie wykorzystywana rolniczo. Skarżący podnieśli zatem, że obecnie ww. działka w ogóle nie jest użytkowana, bo nie ma zabudowy, aby móc ją wykorzystywać nawet rolniczo. Z tego wynika, że organ nie zbadał statusu działki skarżących. Ponadto skarżący zarzucili organom administracji, iż odmówiły ustalenia warunków zabudowy pomimo tego, że charakter planowanej przez nich inwestycji niczym nie różni się od zabudowy sąsiedniej, natomiast przepis art. 61 u.p.z.p. nie wymaga, by działka, której dotyczy planowana inwestycja graniczyła z działką zabudowaną. Skarżący sprzeciwili się także ustaleniom organów administracji w zakresie braku bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, bowiem działka o nr 116/2 ma pośredni dostęp do drogi poprzez działkę o nr 116/3, która łączy się z drogą publiczną. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, iż Samorządowe Kolegium nie rozpatrzyło ich wniosku o stwierdzenie nieważności w sposób kompletny, który obejmował zarówno stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie wskazali na czym miałoby polegać naruszenie w decyzji z dnia [...] [...] art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 77 i art. 81 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uzasadnienie skargi świadczy o tym, że zarzucają oni niezasadną odmowę ustalenia im warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z powołanymi przepisami, w granicach sprawy (ramach treści wniosku strony), a w jej treści Kolegium wyjaśniło dokładnie stan faktyczny w zakresie wystąpienia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy, a następnie przedstawiło argumentację swojego rozstrzygnięcia, aby strony zrozumiały przesłanki jakimi kierował się organ rozpatrując sprawę oraz w ramach sprawy informowało strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto w prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie ograniczono prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ odwoławczy wskazał następnie, że postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 59 ustawy, natomiast pozostałe zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi sprowadzają się jedynie do odmiennej oceny okoliczności faktycznych oraz odmiennej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do oceny, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika na ścieki i zjazdu na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, jednakże podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem sprawa procesowa tj. zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie (zwykłe lub nadzwyczajne) pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). Wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 - publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA). Ważne jest również, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011r., II OSK 2226/10 oraz z dnia 8 lipca 2010r. I OSK 170/10 – dostępne w CBOSA). W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy uzupełnić również o wyjaśnienie, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (vide wyrok NSA z dnia 19. maja 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35, oraz wyrok NSA z dnia 22. października 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 8/98, niepublikowany). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem sądu, jakkolwiek ww. wymienionych decyzjach można dopatrzeć się naruszenia prawa, niemniej jednak nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżących ww. decyzje dotknięte są wadą nieważności w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w ocenie Sądu trudno wywieść, iż kwestionowane przez stronę skarżącą decyzje organu II i I instancji wydane zostały wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powołany wyżej przepis co prawda obliguje organ administracji do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże nie nakazuje bynajmniej wydania decyzji pozytywnej, której wydanie uzależnione jest z kolei m.in. od spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. ustawy. Jak wynika z akt sprawy jedynym powodem, dla którego organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była jej niezgodność z przepisami rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...], jednakże proste zestawienie treści decyzji, których nieważności domagają się skarżący, z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność, zaś uchybienia, jakich mógł dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji w trybie stwierdzenia ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., musiałby stwierdzić nieważność decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy za każdym razem, gdy tylko organ administracji taką odmowę uzasadni niezgodnością inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia. Tymczasem, jak wynika z orzecznictwa tut. Sądu w tego typu sprawach decyzje organów administracji były uchylane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Należy także zaznaczyć, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego generalnie formułowane zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, a także art. 73, art. 77 i art. 81 K.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Również kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Przypomnieć należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r. II SA 456/98 – dostępne w CBOSA). Innymi słowy wszystkie inne uchybienia przepisów, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa powinny być kwestionowane w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego, a ewentualna kontrola legalności ostatecznych aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę co do istoty będzie mogła być wtedy dokonana przez sąd administracyjny pod warunkiem skutecznego zaskarżenia tych rozstrzygnięć. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], jednakże na skutek niedbalstwa skarżących, polegającego na nieusunięciu braków formalnych skargi w ustawowym terminie, postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 287/11 Sąd skargę odrzucił. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m. ----------------------- 2