II SA/Łd 1332/13

Dnia 4 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewid. 3013/1, położonej w Ł. przy ul. A 84a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 3013/1 położonej w Ł., przy ul. A 84. W związku z wniesieniem przez M. M. wniosku o sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych, polegających na ociepleniu styropianem ściany szczytowej od strony wąskiego wjazdu budynku na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A 84 w Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 24 maja 2013r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na działce o nr ewid. 3013/1 położonej w Ł., prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Do dnia oględzin wykonano nadbudowę o poddasze użytkowe oraz rozbudowę o ganek, ścianki działowe pomieszczeń, instalację elektryczną, wody ciepłej i zimnej, centralne ogrzewanie oraz ocieplenie styropianem. Stwierdzono, że budynek posiada szerokość równą 5,65m, długość 11,61m, wysokość w kalenicy 6,76m, ścianka kolankowa posiada wysokość równą 1,64m. Z dziennika budowy wynikało, że kierownictwo nad wykonywanymi pracami objęła osoba posiadająca uprawnienia budowlane, stwierdzono brak wpisu przez geodetę o wytyczeniu części rozbudowanej. Ściana szczytowa lewa budynku usytuowana została w granicy z działką nr 3014 zaś ściana szczytowa prawa przy granicy z działką nr 3012/7. J. W. oświadczył do protokołu, że granica działki 3013/1 przebiega wzdłuż muru ściany szczytowej od strony działki 3012/7. Granica działki została przekroczona o 10cm tj. o grubość styropianu. K. M. oświadczyła do protokołu, że granica działki przebiega około 1m w głąb działki 3013/1 (od istniejącej ściany szczytowej budynku w jego głąb). Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W analizowanym postępowaniu ustalono, że inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziane zostało docieplenie ścian szczytowych styropianem o grubości 12cm. W związku z tym, że budowa rozpoczęta została zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, powiatowy organ nadzoru budowlanego słusznie stwierdził że w sprawie znajdują zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, natomiast co do możliwość naruszenia granic nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność ta może być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła M. M., zarzucając zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujące błędnym stwierdzeniem, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], udzielającą J. W. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 3013/1, położonej w Ł. przy ul. A 84, przewidziane zostało docieplenie ścian szczytowych styropianem o grubości 12cm. W skardze skarżąca powołała się na pismo Starosty [...] z dnia 25 listopada 2013r., w którym udzielono mi wyjaśnienia, że w zatwierdzonym decyzją nr [...] projekcie budowlanym na rys. A-1 przedstawiającym inwentaryzację parteru budynku przed rozbudową i rys. A-5 przedstawiającym rzut parteru dobudowy wiatrołapu nie ma różnicy w wymiarach. Wymiary budynku nie zmieniają się i mają 1052cm x 518cm, co świadczy, że zakres projektu nie obejmował ocieplenia. Natomiast w skarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego podano, że wymiary budynku mają 11,61m x 5,65m. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sądu skargę należało uwzględnić. Organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania przez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organy nadzoru uznały, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Jednakże ta konstatacja nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Określając stan zgodności z prawem trzeba mieć na uwadze zadania Prawa budowlanego, określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ale także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co należy rozumieć także prawo własności. Jak wynika z akt administracyjnych, J. W. legitymował się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt rozbudowy i nadbudowy oraz zezwalająca na przeprowadzenia tych robót. Projekt ten wydaje się niespójny, na co zwrócił uwagę organ nadzoru budowlanego, zwracając się do Wojewody [...], jako organu architektoniczno – budowlanego, o rozważenie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia. Wojewoda nie podjął żadnych działań. Zatem należy przyjąć, że właściciel legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na wykonanie rozbudowy i nadbudowy swego budynku mieszkalnego. Pomimo to należało rozważyć, czy pozwolenie na budowę uwzględniało wszystkie prace wykonane przez J. W., czy któreś z nich nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a więc zupełnie poza projektem, bądź czy nie doszło do wykonania robót z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, czy odstępstwo to miało charakter istotny. Organ I instancji stwierdził podczas oględzin nieruchomości inwestora w dniu 24 maja 2013r., że rozbudowywany i nadbudowywany budynek posiada szerokość równą 5,65m, długość 11,61m, wysokość w kalenicy 6,76m, ścianka kolankowa posiada wysokość równą 1,64m. Tymczasem projekt budowlany ww. budynku określał następujące parametry: szerokość 5,18m, długość 10,52m i wysokość 6,04m. organy nadzoru budowlanego nie uzasadniły, dlaczego w ich ocenie rozbieżność szerokości i długości budynku jest spowodowana warstwą ocieplenia, skoro grubość styropianu nie przekraczała 12cm. Przykładowo w stosunku do jego długości różnica w porównaniu z projektem wynosi prawie 70cm. Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do różnicy w wysokości budynku, która wg projektu budowlanego winna wynosić w kalenicy 6,04m, natomiast organ ustalił, że budynek ma wysokość w kalenicy 6,74m. Organ nadzoru budowlanego nie wyciągnął żadnych wniosków z ustalonych przez siebie faktów mimo, że zaistniała podstawa do sprawdzenia, czy inwestor nie dopuścił się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tylko nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jak również charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Należy przypomnieć, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ocieplenia budynku nie może wyznaczać granic działania organu. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, a także sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego zatem wynika, że w sprawach dotyczących badania legalności robót budowlanych organy nadzoru budowlanego winny działać z urzędu i muszą zbadać wykonane bądź wykonywane roboty budowlane w każdym aspekcie ich zgodności z przepisami prawa. W tym miejscu trzeba przyznać organowi rację, że projekt budowlany uwzględniał roboty budowlane związane z ociepleniem budynku warstwą styropianu o grubości 12cm. Tym niemniej organ winien wyjaśnić wątpliwości, czy docieplenie dotyczyć miało tylko nowowznoszonych ścian, czy też całości. Informacja o dociepleniu ściany granicznej zawarta jest bowiem jedynie w części opisowej i to w punkcie 3.2. zatytułowanym "Roboty projektowanego budynku", co wskazywać by mogło, że projekt przewiduje docieplenie jedynie nadbudowanej ściany, czego wykluczyć nie można. Natomiast skarżąca słusznie podniosła, że na rysunku A-5 wymiary budynku pozostają niezmienne w stosunku do wymiarów pierwotnych (przedstawionych na rys. A-1), co sugeruje, ze rysunek nie uwzględniał ocieplenia tej ściany. Ponadto organ nie ustalił, w jaki sposób ewentualne docieplenie tej ściany miałoby zostać wykonane. Brak w szczególności ustaleń, czy inwestor uzyskał wymagane zgody na wejście na teren. Jeżeli zatem ściana szczytowa budynku jest usytuowana w granicy z sąsiednią nieruchomością, to oczywistym jest, że przy wykonaniu robót budowlanych polegających na ociepleniu tej ściany, musi dojść do ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jest ono chronione przez przepisy Prawa budowlanego, skoro uprawnienie do wykonywania robót budowlanych może uzyskać tylko ten, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie można uznać, że inwestor legitymował się prawem do przekroczenia granicy swojej działki, nawet jeżeli chodziło wyłącznie o kwestię docieplenia budynku. Nie chodzi tu również o sytuację, o której mowa w art. 47 Prawa budowlanego, tj. dotyczącej możliwości wejścia na teren cudzej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych na własnej działce. W przedmiotowej sprawie część robót ewidentnie została wykonana już na działce skarżącej. Rację zatem należy przyznać skarżącej, że warstwa ocieplenia powinna zostać wskazana w projekcie budowlanym nie tylko w części opisowej, ale także rysunkowej, skoro warstwa ta miała znajdować się już de facto na części nieruchomości należącej do skarżącej. Być może wtedy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokładniej przeanalizowałby skutki zatwierdzenia takiego projektu budowlanego. Tym bardziej, że zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych. Jednak nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki, a więc a contrario warstwy izolacji termicznej, tynków i okładzin zewnętrznych powinny być uwzględnione, jeżeli budynek znajduje się w granicy nieruchomości. Jednakże ww. kwestie winny być podnoszone w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę spornego budynku. Jakkolwiek zatem nie można całą stanowczością twierdzić, że roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku realizowane były w ramach samowoli budowlanej, to wyjaśnienia wymaga zakres pozwolenia na docieplenie budynku oraz czy w toku realizacji robót budowlanych nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty skarżącej, iż już istniejący budynek przekracza granicę jej nieruchomości o około 1m. Należy bowiem podzielić pogląd organu, że w takiej sytuacji można dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy także rozstrzyganie sporów granicznych. Reasumując, kontrolą legalności winny zostać zatem objęte wszystkie roboty, które inwestor prowadził w związku z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego. Brak tych rozważań powoduje, że decyzja organu I instancji, a w ślad za nią decyzji organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., na podstawie niewystarczającego materiał dowodowy, niedostatecznie ocenionego, co nie pozwalało na tym etapie postępowania na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania, czego skutkiem było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności ponownie dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i wyjaśnić, dlaczego wymiary budynku odbiegają od wynikających z projektu, znacznie przekraczają grubość ocieplenia, a także dlaczego wysokość budynku jest inna niż w projekcie budowlanym, rozważyć, czy i które zmiany oznaczają istotne odstępstwo od projektu, co obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii ponad wszelką wątpliwość organ będzie uprawniony do oceny, czy sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia co do jej istoty, czy też jest bezprzedmiotowa. d.r.