II SA/Łd 1335/13

Dnia 11 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej o zakazie eksploatacji budynku. Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 lipca 2013 r. A Spółka z o.o. w Ł. złożyła do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] zakazującej eksploatacji budynku na nakazującą wykonanie niezbędnych prac mających na celu dostosowanie budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej przewidzianych dla obiektów zamieszkania zbiorowego, w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki PSP przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu PSP, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jako organowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] , którą zakazano eksploatacji budynku przy ul. A 17 w Ł. jako obiektu zamieszkania zbiorowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż określenie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej zależy od ustalenia sposobu użytkowania obiektu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. , który z urzędu wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszalnego na budynek zamieszkania zbiorowego i postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał jego użytkowanie. Zażalenie na to postanowienie wniosła A Spółka z o.o. w Ł., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. A 17 w Ł., prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W ocenie Spółki, postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w żadnym wypadku, nie ma charakteru prejudykatu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] wskazał, że ustalenie klasyfikacji obiektu jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym. Od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego zależy więc sposób zakończenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zakazującej eksploatacji budynku hotelu, użytkowanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego. A Spółka z o.o. w Ł. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec dowolnego uznania, że wynik postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. A 17 w Ł. stanowi prejudykat dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie ma na celu określenie wymagań, jakie powinny zostać spełnione, aby przedmiotowy budynek ujmowany jako budynek zamieszkania zbiorowego, mógł być użytkowany z zachowaniem wymogów ochrony przeciwpożarowej, zapewniających bezpieczeństwo jego użytkowania; - art. 7, 77, 107 k.p.a. - poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności, wzajemnych relacji oraz wpływu niniejszego postępowania na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 p. p. s. a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia jest naruszenie przez organ przepisów o właściwości. W myśl art. 19 k. p. a. organy administracji winne są z urzędu przestrzegać swej właściwości. Wypływający z tego przepisu obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swej właściwości rozumiany jest nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także (a może przede wszystkim) na fazę prowadzenia postępowania, na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Świadczy o tym fakt, iż zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a.). Ustawodawca zdecydował bowiem, iż orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Podglądy orzecznictwa są zgodne, iż przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 898/12, LEX nr 1398207 i powołane tam wyroki NSA z: 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999 r., V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, LEX nr 81665 oraz wyrok SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej o zakazie eksploatacji budynku dotknięte są wadą skutkującą koniecznością orzeczenia nieważności, ponieważ wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, wynikającej z przepisu ustawy. Postępowanie w którym zapadły owe postanowienia zostało zainicjowane wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony ( § 1 ). Nadto w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Z brzmienia tego artykułu wynika zatem jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Zgodnie z art. 16 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). W sprawie niniejszej, ostateczną decyzją, której zmiany domagała się strona, była decyzja wydana przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego PSP z dnia[...]., którą zakazano eksploatacji budynku przy ul. A 17 w Ł. jako obiektu zamieszkania zbiorowego. Wobec tego, iż w postępowaniu zwykłym doszło do zaskarżenia decyzji w toku instancji, na skutek czego sprawa była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego, do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznej nie był właściwy organ pierwszej instancji ale organ drugiej instancji. Bowiem to decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ostatecznie ukształtowała treść stosunku administracyjnoprawnego (zob. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548). Skoro zatem właściwym do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji był [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. to tym samym, wydane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postanowienie o zawieszeniu postępowania narusza przepisy o właściwości. Utrzymanie zaś w mocy wadliwego postanowienia powoduje, iż tą samą wadą dotknięte jest orzeczenie organu drugiej instancji, co zrodziło konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego, wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. Koszty postępowania zasądził zgodnie z art. 200 p.p.s.a. d.j.