II SA/Łd 1336/11

Dnia 30 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. J. kwotę 100 (złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...],nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], którym organ pierwszej instancji odmówił M. J. zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej A, nr [...], na wieży stalowej typu BOT-E1/48 o łącznej wysokości 49,95 m n.p.m., z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniem sterującym i przyłączem energetycznym, na terenie nieruchomości przy ul A 271 w Ł. na działce [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda [...] wyjaśnił, iż w dniu 16 września 2011r. M. J. złożyła wniosek o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w stacji bazowej, ze względu na fakt złożenia przezeń wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. Na wskazane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] M. J. wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem zażalającej się przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazują, iż podstawą pozwolenia na budowę musi być ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sytuacji więc wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia ważności w/w decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wobec tego zdaniem strony uzasadniony jest przedmiotowy wniosek o zawieszenie postępowania, ponieważ w trakcie rozpoznania jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie spornej stacji bazowej, a rozstrzygnięcie tego wniosku będzie miało istotny i decydujący wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o pozwolenie na budowę. Nadto strona podniosła zarzut, iż postanowienie Prezydenta Miasta Ł. odmawiające zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia. Nie wiadomo jakie fakty w tej sprawie organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, bowiem nie przeprowadzono żądnego postępowania wyjawiającego, w zakresie uwzględnienia na jakim etapie znajduje się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczące w/w wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że z treści żadnego przepisu prawa nie wynika by do zawieszenia postępowania na podstawieni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne było skorzystanie przez organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności z uprawnienia wynikającego z art. 159 § 1 k.p.a. i wstrzymania wykonania zaskarżonej w tym trybie decyzji Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawczynię zarzutów Wojewoda [...] stwierdził, iż złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, nie może skutkować zmianą charakteru tej decyzji na zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż decyzja lokalizacyjne jest, stosownie do treści art. 16 k.p.a., decyzją ostateczną, zaś samo wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie pozbawia jej przymiotu ostateczności. W ocenie organu oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji lokalizacyjnej jest wiążące, bowiem decyzja ta cały czas znajduje się w obiegu prawnym, mimo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Z tych względów żądanie zawieszenia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczność tego rodzaju, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, stanowi na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, zatem odwołującej się w razie stwierdzenia nieważności spornej decyzji przysługiwać będzie uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Dalej Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja lokalizacyjna jest na obecnym etapie postępowania decyzją ważną i może stanowić podstawę orzekania dla organów administracji do czasu jej uchylenia bądź zmiany lub stwierdzenia nieważności, a zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji, która stanowi dla organu orzekającego w sprawie zagadnienie wstępne, nie obliguje tego organu do zasięgania informacji oraz bieżącego badania stanu sprawy w jakim to postępowanie nadzwyczajne się znajduje. Organ ten dysponuje bowiem decyzją, która w świetle prawa jest ostateczna i wiążąca co do ustaleń w niej zawartych. Może zatem ona stanowić podstawę wszelkich jego rozstrzygnięć i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub innego rodzaju czynności dowodowych, co do zasadności jej podstaw prawnych i faktycznych. Wojewoda [...] podzielił, stanowisko odwołującej się, iż art. 159 § 1 k.p.a. nie jest właściwą przeszkodą prawną, uniemożliwiającą zawieszenie postępowania, jednakże powyższe uchybienie, nie może skutkować rozstrzygnięciem wniosku strony zgodnie z jej żądaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. J. podtrzymała zarzuty zawarte w zażaleniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia Wojewody [...] doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Można jednakże przyjąć, że chodzi o okoliczność, która w świetle przepisów prawa materialnego jest warunkiem koniecznym wydania decyzji i której natura jest tego rodzaju, że o jej istnieniu przesądza tylko i wyłącznie inny organ administracji lub sąd. To mając na uwadze należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, regulujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś, do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ustaleniu lokalizacji celu publicznego), jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli albo decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wymagana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę (art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z powyższego wynika, że z mocy przepisów prawa rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ściśle zależy od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą rozstrzygnąć może inny organ niż właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takim zagadnieniem wstępnym jest też rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji celu publicznego w jednym z nadzwyczajnych postępowań, w postępowania o stwierdzenie nieważności. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A , przy ul. A 269/271 (obecnie A 271), na działce [...], w obrębie [...] w Ł. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 1994r. – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co się tyczy także decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu w niniejszej sprawie w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia istniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż już wówczas na skutek wniosku skarżącej zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stanowiła podstawę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmowa zawieszenia postępowania w tych okolicznościach faktycznych stanowiła zatem naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. m.o.