II SA/Łd 1337/11

Dnia 13 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu P. B., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), a także art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą przyznania R. N. zasiłku celowego specjalnego we wrześniu 2011r. na zakup leków nieobjętych programem "Apteka Komunalna". W toku postępowania ustalono, że dniu 5 września 2011r. wpłynął do MOPS Filia Ł. – Ś. wniosek R. N., w którym wskazuje on, iż ze względu na swoją bardzo trudną sytuację materialną prosi o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków zgodnie z załączoną kopią recept wraz z wyceną. W dniu 7 września 2011r. organ przeprowadził u wnioskodawcy aktualizację wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalono jego sytuację życiową, mieszkaniową, rodzinną, majątkową i dochodową. Ustalono, że R. N. jest kawalerem, mieszka sam w dwupokojowym mieszkaniu własnościowym (38 m2), nie pracuje, pobiera zasiłek chorobowy, jest osobą niepełnosprawną (bezterminowo), pozostaje pod stałą opieką lekarzy. W związku z tym organ I instancji, powołując się na art. 104 K.p.a. oraz art. 41 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił, że kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących wynosi 477,00 zł, natomiast miesięczny dochód R. N. wyniósł 15.627,64 zł, na który składa się zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS w wysokości 288,04 zł, dodatek mieszkaniowy wypłacany przez Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w wysokości 146,28 zł oraz 1/12 kwoty jednorazowego dochodu ze sprzedaży mieszkania - 15.193,33 zł. Organ I instancji dodał ponadto, iż w lipcu 2011r. R. N. umorzono kwotę 561,38 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 marca 2011r. do 30 kwietnia 2011r. przyznanych w formie zasiłku stałego decyzją z dnia 12 maja 2009r. oraz kwotę 100,00 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 marca 2011r. do 30 kwietnia 2011r. przyznanego w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności decyzją z dnia 10 marca 2011r.. Organ I instancji podkreślił również, że żądane świadczenie ma charakter nieobowiązkowy, a wysokość dochodu skarżącego znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej oraz wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań i ilość osób, które się o nie ubiegają. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł R. N. Powołując się na art. 61 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że nie składał żadnego żądania, w którym domagałby się pomocy. Ponadto skarżący podniósł szereg zastrzeżeń do sposobu działania filii MOPS w Ł., oraz pracujących w nich pracowników socjalnych. Równocześnie skarżący złożył wniosek na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. o wyłączenie szeregu pracowników MOPS w Ł. od udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ II instancji stwierdził, iż dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, natomiast specjalny zasiłek celowy jest szczególną formą wsparcia, bowiem jest to pomoc bezzwrotna, przyznawana podmiotom przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód. Organ administracji rozpoznając zatem sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby albo rodziny przekracza ustawowe kryterium, powinien ustalić, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium wyjaśniło, że przykładem takich zdarzeń, które objęto możliwością udzielenia pomocy osobom i rodzinom, których dochody przekraczają kryteria ustawowe, może być trudna sytuacja losowa, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zatem wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, polega przede wszystkim na tym, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, dlatego przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien zatem rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Innymi słowy świadczenia unormowane w art. 41 ustawy powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nagła i nadzwyczajna sytuacja, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu żądanego świadczenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniósł R. N., który ponownie podkreślił, że nie składał wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie od kogo pochodzi żądanie, a następnie ustalenie jego treści. Żądanie strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma więc ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Skoro charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości to powinnością organu administracji, wynikającą z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, a także ustalenie, czy żądanie rzeczywiście pochodzi od strony. Nie można natomiast przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane w sposób stojący w sprzeczności z poprzednimi oświadczeniami strony, to organ administracji publicznej jest uprawniony do wyboru żądania za stronę. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do pominięcia zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Prawo do określania charakteru żądania, zinterpretowania jego treści lub ewentualnej zmiany albo cofnięcia, w przypadku wątpliwości, przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo, a nie organowi, natomiast odstąpienie od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana treść podania jest zgodna z wolą wnoszących podanie, stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. (vide: wyrok: WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 348/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 860/07 – dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stanowczo stwierdzić, iż organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia, jaka była intencja skarżącego wobec jego oświadczenia, zawartego w treści odwołania, z którego wynika, że nie składał żadnego wniosku o przyznanie świadczenia. Zadaniem organu II instancji było zatem wyjaśnienie, czy pismo z dnia 5 września 2011r., zawierające wniosek o przyznanie świadczenia, pochodzi od skarżącego, a jeżeli tak, to czy w związku z treścią odwołania intencją skarżącego było cofnięcie wniosku z dnia 5 września 2011r. Skoro bowiem z pierwszego pisma skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne wynikało żądanie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a treść odwołania poddawała w wątpliwość, czy w ogóle skarżący domaga się przyznania jakiegokolwiek świadczenia, to obowiązkiem organu było podjęcie wysiłków w celu dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistej woli skarżącego. Postępowaniu temu powinno również towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Tymczasem Kolegium zupełnie pominęło treść odwołania skarżącego, z którego jednoznacznie wynika, iż skarżący nie wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego. Innymi słowy organ administracji zaniechał należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 5 września 2011r. zostało złożone przez niego, a jeżeli tak, to wyjaśnienia wymaga, czy skarżący – wobec oświadczenia zawartego w odwołaniu, a następnie powtórzonego w skardze do sądu – podtrzymuje zgłoszone żądanie, czy też odstępuje od jego popierania i je cofa. W takiej sytuacji niezbędne będzie jednoczesne poinformowanie skarżącego, w sposób należyty i wyczerpujący, o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. KO