II SA/Łd 134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant referent stażysta Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. R., na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego kiosku handlowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 14/16. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w drodze decyzji. Natomiast wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji po rozpatrzeniu powyższych warunków stwierdził, że wszystkie łącznie zostały spełnione, gdyż - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane obiektami o charakterze stałym pozwalającym określić wymagania dotyczące kształtowania zabudowy, spełniona jest zatem tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wskazana w pkt 1 art. 61 ust.1 w/w ustawy, - teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, warunek dostępności do drogi należy zatem uznać za wypełniony, art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, - zapewniona jest obsługa inwestycji w zakresie dostaw energii elektrycznej z istniejącego przyłącza, uzbrojenie działki jest zatem wystarczające – pkt 3 art. 61 ust. 1 w/w ustawy, - działka, na której planowana jest inwestycja zgodnie z wypisami z rejestru gruntów składa się w całości z gruntów drogowych, nie jest zatem konieczne uzyskanie pozwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych – pkt 4 art. 61 ust.1 ustawy, - wobec uzyskania pozytywnej opinii lokalizacyjnej od Zarządu Dróg i Transportu, który uznał inwestycję za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w przepisach art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r., planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, stwierdzono, iż dominującą funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa w formie zabudowy wielorodzinnej, której uzupełnienie stanowią usługi. Ustalono również iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. J., współwłaścicielka nieruchomości przy ul. A 16. Strona podniosła, iż otrzymała wyłącznie decyzję ustalającą warunki zabudowy, natomiast nie doręczono jej informacji, map geodezyjnych, wyników analiz urbanistycznych umożliwiających ocenę skutków wydania tej decyzji w relacji do nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Podkreśliła, iż z punktu widzenia właścicieli nieruchomości pod nr 16, bardzo istotne są skutki, jakie wywoła projektowana inwestycja, bowiem jej realizacja uniemożliwi swobodne korzystanie z jej nieruchomości, w szczególności wyłączy zabudowę tej działki. Wątpliwości strony budzi również fakt, że inwestor deklarował, iż inwestycja będzie zlokalizowana przy ul. A 14/16, natomiast dotychczasowy kiosk zajmuje teren wyłącznie przy ul. A 14, dodatkowo Pan R. nie uzgadniał swoich projektów inwestycyjnych z żadnym z właścicieli nieruchomości przy A 16. Strona podała, iż obecnie w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. A 16. Ostatecznie zwróciła również uwagę na fakt, iż przedmiotowa decyzja nie została doręczona wszystkim współwłaścicielom, w sytuacji gdy adresami tych osób dysponuje Administracja Nieruchomościami Ł.. Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania i poczynione ustalenia. Powtórzyło, iż z uwagi na treść art. 59 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie konieczne było sprawdzenie czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie zamieszczone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy warunki. Organ wyjaśnił również, iż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków zawartych w art. 61 §1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji prawidłowo wyznaczył taki obszar. Wyjaśnił również, iż planowana inwestycja lokowana jest w pasie drogowym, którego właścicielem jest Skarb Państwa, a władającym Zarząd Dróg i Transportu w Ł., dlatego też wbrew obawom strony, realizacja tej inwestycji nie naruszy granic nieruchomości przy ul. A 16, a co za tym nie koliduje z interesem właścicieli tej nieruchomości. Reasumując Kolegium zauważyło, iż właściciel działki sąsiedniej nie wskazuje normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję organu I instancji, co kwalifikuje zarzuty odwołania w kategoriach naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Na powyższa decyzję W. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 109 Kpa poprzez niedoręczenie decyzji, zarówno I jak i II instancji, wszystkim stronom postępowania tj. współwłaścicielom posesji przy ul. A 16, art. 131 Kpa poprzez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji oraz przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności pkt 1 w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu, iż realizacja planowanej inwestycji ograniczy w znacznej mierze możliwość swobodnego zagospodarowania niezabudowanej części nieruchomości przy ul. A 16 przylegającej do działki nr ewid. 45/12, tj. działki planowanej inwestycji. Podniosła, iż nie rozważono kwestii odległości granicy zabudowy od granicy działki, która jest niezgodna z prawem budowlanym. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do kwestii właściwego numeru ulicy, przy którym ma być zlokalizowana inwestycja, a swoim działaniem narusza podstawowe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gwarantowane każdemu podmiotowi prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów strony skarżącej wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając postawiony wniosek Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymało dotychczasową argumentację. Organ wyjaśnił, iż według ewidencji gruntów działka, na której ma być realizowana inwestycja oznaczona jest jako ulica A bez numeru. Dodatkowo z załącznika graficznego do decyzji oraz części graficznej przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy, istniejący kiosk zlokalizowany jest wzdłuż granicy nieruchomości przy ul. A 14 i 16, stąd w treści decyzji organ I instancji nadał planowanej inwestycji adres ul. A 14/16.Podkreślił również, iż inwestycja ta nie zakłóci w żaden sposób korzystania z nieruchomości skarżącej, bowiem docelowo nie zmieni się linia zabudowy i wysokość istniejącego kiosku a jedynie szerokość elewacji frontowej, która osiągnie 6m, przy czym parametry wskazane przez inwestora nie odbiegają od istniejących w obiektach tego typu w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie kiosku handlowego wolnostojącego prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm). Zgodnie z zacytowanym wyżej ( w części ustaleniowej ) art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) W niniejszej sprawie analizie podlegać winno występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia, w pierwszym rzędzie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Następnie organ winien rozważyć pozostałe przesłanki nie zależnie od ustaleń dokonanych na gruncie jedynie pkt 1 ust 1 art. 61 ustawy. W tym celu został wytyczony w postępowaniu przed organem I instancji obszar analizowany, odpowiadający bliżej nieokreślonej wielokrotności szerokości działki, na której ma być rozbudowywany kiosk handlowy. Ani w analizie urbanistycznej ani w decyzji nie wyjaśniono tej kwestii, kwitują ją jedynie stwierdzeniem, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Takie ustalenie obszaru analizowanego, jest nie zgodne z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 163 z 19. 09. 2003 r. poz. 1688 ), nie udzielono również odpowiedzi dlaczego organ przyjął jako obszar analizowany właśnie taki obszar. W przyjętym obszarze analizowanym winna występować zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie co występuje to funkcja, a więc sposób wykorzystania obiektów w obszarze analizowanym, gdyż na parterze jednego z budynków wielokondygnacyjnych mieszkalnych znajduje się jakiś sklep – działka nr 74. Nie zrozumiałe jest już i pozbawione podstaw prawnych zaliczenie do istotnych elementów pozwalających na wydanie decyzji, w cenie osoby sporządzające analizę urbanistyczną i w konsekwencji przez organy obu instancji działki nr 139 / 1 zabudowanej niskim pawilonem handlowym a znajdującej się poza obszarem analizowanym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego doszło również do szeregu naruszeń przepisów o postępowaniu, o charakterze mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ i instancji ustalił krąg właścicieli nieruchomości sąsiednich jednakże decyzję I instancji doręczył wyłącznie tym, których adresy posiadał, nadto krąg tych osób był niepełny. Z kolei decyzję II instancji organ doręczył tylko inwestorowi i stronie skarżącej, ponadto dokumentacja, którą organ uzyskał przed wydaniem decyzji I instancji została doręczona tylko inwestorowi. W aktach nie ma również zawiadomienia o wszczęciu posterowania administracyjnego. Wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ administracji powinien stosownie do treści art. 61 § 4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ jest zatem zobowiązany ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. W toku postępowania została również naruszona zasada wyrażona w art. 10 Kpa tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu Z punktu widzenia zasady zakreślonej w przepisie art. 10 kpa, istotny jest również przepis art. 106 kpa, który nie zawiera normy upoważniającej do odstąpienia od zasady czynnego udziału stron, w przypadku współdziałania organów. Zgodnie z art. 106 § 1, § 2 Kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ a ponadto organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Przy czym obowiązek współdziałania wynika z przepisu prawa materialnego zawartego w poszczególnych ustawach. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ obowiązany był dokonać pewnych uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W ramach współdziałania organów zostały zatem dokonane pewne ustalenia i decyzje, o których powinna dowiedzieć się strona (art. 106 kpa) i w stosunku do których to ustaleń i decyzji, winno zostać jej umożliwione prawo wypowiedzenia się. Nadto wydane w tym trybie uzgodnienia przybrały formę postanowień i to zaskarżalnych ( art. 106 § 5 K.p.a.). Ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień i pism oraz ustaleń nie wynika by były przesyłane wszystkim podmiotom. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest również pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa – wyrok NSA, II SA 1095/00, System Informacji Prawnej LEX, LEX nr 53441. Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku opisanych naruszeń procedury administracyjnej zostały naruszone zasady postępowania wyrażone w art. art. 7 , 8 , 9 , 10 § 1 i art. art. 28 oraz 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy obu instancji nie wyjaśniły motywów swego postępowania co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy zasadzie wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.)