II SA/Łd 135/10

Dnia 23 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – Wojewody [...] na rzecz skarżącego – D. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania D. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku stwierdził niezbędność wejścia przez inwestorów – B. L. i M. M. na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. N. [...] w T., która stanowi własność D. L. Nadto organ określił warunki wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej stwierdzając, że wejście będzie miało miejsce w celu realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji pionowej, tynkowaniu i malowaniu ściany długości 10,5 m budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z tą działką. Korzystanie z nieruchomości, jak wskazał organ, będzie obejmowało ustawienie rusztowań wzdłuż ściany budynku oraz transport materiałów wzdłuż granicy działki od wejścia na teren posesji aż do ściany budynku o powierzchni ok. 75 m2. Organ na mocy decyzji określił także termin wykonania prac (między 1, a 18 czerwca 2010 roku w godz. 9-18), a po zakończeniu prac inwestor zobowiązany będzie uporządkować teren w miejscu wykonywania prac oraz naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorzy wystąpili z uprzednim wnioskiem do właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz sąsiad nie wyraził zgody na wejście na teren swojej nieruchomości. Z uwagi na brak możliwości wykonania robót w inny sposób, organ uwzględnił wniosek strony. W odwołaniu od powyższej decyzji D. L. wskazał, że z uwagi na charakter planowanych robót zachodzi obawa naruszenia struktury gruntu w poziomie posadowienia jego budynku gospodarczego (może dojść do naruszenia ściany budynku, a następnie do katastrofy budowlanej). Różnica poziomu posadowienia budynku wynosi ok. 3 m, a odległość między obiektami wynosi 1,40 m. Termoizolacja ściany budynku sąsiada zmniejszy odległość wzajemną między budynkami do 1,25 m, a tym samym zmniejszy powierzchnię i funkcjonalność jego działki. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści uzasadnienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków z właścicielem sąsiedniej nieruchomości właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego). Jak wskazał organ, rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie przesłanki. Przede wszystkim, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. W odniesieniu do pierwszej przesłanki organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji słusznie przyjął, że inwestorzy takiej zgody nie otrzymali. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy próbowali uzyskać zgodę od właściciela nieruchomości sąsiedniej. Drugą z przesłanek wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej jest stwierdzenie faktycznej niezbędności udostępnienia tej nieruchomości. Planowane przez inwestorów prace budowlane dotyczą budynku znajdującego się w granicy. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, iż przesłanka niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej zachodzi zwłaszcza wówczas, gdy posadowiony budynek znajduje się na granicy działki sąsiedniej, a nie ma innej możliwości wykonania robót jak tylko przez wejście na teren sąsiedni. W konkluzji organ dodał, że decyzja stwierdzająca niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości spełnia warunki, o których mowa w art. 47 ust. 2 zd. II Prawa budowlanego. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ określił bowiem jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót będzie obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podał, że są one niezasadne. Jak wskazał odwołujący się inwestycja spowoduje zmniejszenie odległości między jego budynkiem, a budynkiem inwestorów i jednocześnie zmniejszy powierzchnię oraz funkcjonalność jego działki. Tym niemniej, jak wyjaśnił organ, inwestycja nie spowoduje zmniejszenia powierzchni działki sąsiedniej, co stwierdzili również inwestorzy we wniosku. Planowany zakres robót powinien być wykonywany pod nadzorem osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W skardze na powyższą decyzję D. L. wnosząc o jej uchylenie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych dla rozpoznania merytorycznego odwołania. Strona zwróciła także uwagę na uchybienie zapisom art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy brak było spełnienia pozytywnych przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestorów. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty odwołania stanowiące o niebezpieczeństwie zawalenia się jego budynku gospodarczego na skutek planowanego wykopu oraz o zmniejszeniu powierzchni jego działki na skutek wykonania izolacji budynku w granicy. Ponadto, strona wskazała, że inwestorzy występując do organu z wnioskiem o wydanie decyzji nie załączyli ostatecznego pozwolenia na budowę, nie dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ani nie dołączyli jakiejkolwiek innej decyzji wskazującej na rodzaj, czas i zakres robót budowlanych. Następnie, w odniesieniu do kwestii naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazał, że uprzednio zwracał już uwagę na niebezpieczeństwo zawalenia się jego budynku gospodarczego. Tym niemniej organy nie wyjaśniły tej kwestii i nie zajęły w tym przedmiocie stanowiska. Organ, w szczególności nie przeprowadził wizji lokalnej, ani nie dokonał żadnych pomiarów, co w znacznym stopniu przyczyniłoby się do zobrazowania negatywnych skutków planowanych prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia tych warunków, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego). Inwestor, po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego). Na wstępie rozważań zwrócić uwagę należy na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 roku, II SA/Po 242/07. W treści uzasadnienia tegoż wyroku Sąd wskazał, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami – prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu), 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w cytowanym wyroku. Zastosowanie treści tego wyroku w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, winno skutkować tym, że organ na wstępnym etapie postępowania powinien ustalić zakres planowanych przez inwestora prac budowlanych, których wykonanie łączy się z koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Następnie organ powinien dokonać oceny czy do planowanych prac znajduje zastosowanie ustawy Prawo budowlane. Dopiero pozytywne stanowisko w tym przedmiocie łączyć się może z zastosowaniem do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym należy stwierdzić, że brak ustaleń poczynionych przez organ w tym przedmiocie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie wymienionym przepisom doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a zatem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej wyrażone w treści skargi. Strona skarżąca w treści odwołania, jak i skargi zwracała uwagę na różnice poziomu posadowienia budynku inwestorów i jego budynku gospodarczego oraz niewielką odległość między tymi obiektami. Tymczasem, organ odwoławczy mimo, że jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, zaniechał ustalenia tych okoliczności, co uchybia wymogom dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ten poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że prace budowlane muszą być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowane uprawnienia budowlane. Stwierdzenie takie nie spełnia wymogu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Nadto organ w tym zakresie powołał się na treść przepisu art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym niemniej, zapis art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego nie uprawnia organu do rozszerzającej wykładni zapisów art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Określenie, że inwestor po zakończeniu robót ma obowiązek naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, nie oznacza możliwości stosowania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zapisów art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego do wszelkich przypadków, w których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych. Ratio legis tego przepisu jest zabezpieczenie roszczeń właściciela nieruchomości, który zobligowany był do wykonania prac budowlanych. Reasumując, skład orzekający stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a naruszenie tych przepisów mogło doprowadzić do uchybienia przepisom prawa materialnego, czyli treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku w oparciu o zapisy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi poniesiony przez stronę skarżącą (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł) i wydatki poniesione przez tego pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). K.O.