II SA/Łd 1350/03

Dnia 12 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-B. z dnia [...] Nr [...], Nr [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od SKO w Ł. na rzecz Z.M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.), orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...], w części dotyczącej odpłatności na usługi opiekuńcze świadczone na rzecz Z.M., ustalając, iż odpłatność ta w okresie od 1.stycznia 2003r. do 28.lutego 2003r. wynosić będzie 2,30,-zł. za 1.godzinę świadczonych usług, co stanowi 35 % kosztu pełnej godziny usług oraz 4,60,-zł. za jedną godzinę świadczonych usług w dni świąteczne. W uzasadnieniu podniesiono, iż podwyższenie opłat związane jest z otrzymaniem przez podopieczną ekwiwalentu za węgiel w łącznej kwocie 407,05,-zł., w okresie od stycznia do czerwca 2003r., co powoduje, iż dochód uzyskiwany przezeń wynosi brutto 1.385,19,-zł. Decyzją z tej samej daty o numerze [...], działając na podstawie wskazanego wyżej przepisu ustawy, tenże organ orzekał również o zmianie decyzji własnej z dnia [...], w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz Z.M., wskazując, iż w okresie od 1.marca 2003r. do 30.czerwca 2003r. wysokość odpłatności za wspomniane usługi wynosić będzie 2,30,-zł. za 1 godzinę świadczonych usług, co stanowi 35 % kosztu pełnej godziny usług oraz 4,60,-zł. za 1 godzinę świadczonych usług w dni świąteczne, podnosząc, iż podwyżka opłat ma, podobnie jak w decyzji poprzedniej, związek ze zwiększeniem się dochodu podopiecznej do kwoty 1.457,72,-zł. brutto. Również decyzją z dnia [...], Nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w oparciu o wskazany wyżej przepis ustawy, zmienił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odpłatności na usługi opiekuńcze w okresie od dnia 1.kwietnia 2003r. do 30.czerwca 2003r., ustalając ją na kwotę 2,35,-zł. za 1 godzinę, co stanowi 35 % kosztu pełnej godziny usług oraz 4,70,-zł. za 1 godzinę świadczonych usług w dni świąteczne. Uzasadnienie orzeczenia zawiera powielenie motywów i wyliczeń zawartych w decyzji, podlegającej zmianie. Odwołanie od opisanych wyżej orzeczeń złożyła Z.M. wraz z pełnomocnikiem, córką J.M., wnosząc o umorzenie kwoty dopłaty wynikającej z podwyższenia odpłatności na usługi opiekuńcze w okresie od 1.marca 2003r. do 13.maja 2003r. oraz "cofnięcie" decyzji w sprawie podwyższenia odpłatności na usługi opiekuńcze za okres od 1.stycznia 2003r.do 28.lutego 2003r. W uzasadnieniu, odwołująca podniosła, iż znaczące podwyższenie odpłatności za usługi opiekuńcze dokonane zostało wstecznie i z ogromną zwłoką, pomimo, ze dokumenty źródłowe (decyzje ZUS), znane były pracownikom MOPS już w miesiącu marcu 2003r. Ponadto, zdaniem odwołującej, ekwiwalent za węgiel, otrzymany w miesiącu marcu był świadczeniem jednorazowym a nie comiesięcznym i nie powinien być doliczany do dochodu, w każdym zaś razie nie za okres wsteczny, bowiem w miesiącach styczniu i lutym 2003r., faktycznie nie był do dyspozycji uprawnionej. Kwota dopłaty za świadczone, w okresie od 1.stycznia do 13.maja 2003r., usługi opiekuńcze wynosi około 560,00,-zł. Jej uregulowanie przekracza możliwości Z.M., która utrzymuje się z renty rodzinnej, wynoszącej netto 1.215,00,zł. miesięcznie. Koszty utrzymania, bieżącej opieki oraz koszty zakupu niezbędnych leków, środków opatrunkowych i higienicznych, znacznie wysokość jej dochodu przekraczają, wyłączając możliwość regulowania jakichkolwiek należności dodatkowych, naliczonych wstecznie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosło, iż ustawa z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 4141 ze zm.) nakłada na organy pomocowe obowiązek zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach, odpowiadających godności człowieka. Jedną z form pomocy, mającą zagwarantować realizację powyższego celu jest świadczenie w postaci usług opiekuńczych (art. 18 ust. 1 ustawy). Świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uprawnionego jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym. Gmina jest zatem zobowiązana do organizowania usług opiekuńczych i ich opłacania według zasad, ustalonych w danej gminie (art. 18 ust. 3 ustawy), przy czym przyznając pomoc w formie usług opiekuńczych ustala ich zakres i miejsce świadczenia, zaś w formie uchwały – szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich przyznawania. Ponieważ zaś zasady wspomniane, określone zostały w uchwale Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...], w sprawie szczegółowych zasad przyznawania pomocy w formie usług opiekuńczych oraz zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę wydatków na usługi opiekuńcze, zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...], przeto regulacja wspomniana zastosowana została przez organy w niniejszej sprawie. W związku zaś ze zmianą wysokości dochodu osoby uprawnionej do świadczenia, koniecznym i zgodnym z prawem było, w ocenie Kolegium, podwyższenie odpłatności na świadczone usługi opiekuńcze. Organ wskazał nadto, iż skarżąca może wystąpić z wnioskiem o rozłożenie na raty, powstałej w wyniku podwyżki stawki, kwoty zaległości za świadczone usługi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła J.M., działająca jako pełnomocnik Z.M., wnosząc o uznanie zaskarżonego orzeczenia za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu przywołała argumentację przedstawioną już uprzednio w złożonym odwołaniu, dodatkowo wskazując, iż zaskarżone orzeczenie nie zawiera stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie "zwłoki w wydaniu trzech decyzji" przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, które "skutkują obowiązkiem dopłaty kwoty 560,00,-zł. za usługi opiekuńcze, świadczone w okresie od 1.stycznia 2003r. do 9.maja 2003r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zmianie uległa materia ustawowa, regulująca zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Tym niemniej, w postępowaniu sądowym, zmierzającym do zbadania legalności aktów administracyjnych, ocenie podlega zgodność z prawem, poddanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej, ta zaś dokonywana jest w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Ponadto, zgodnie z treścią art. 149 ust. 2 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), obowiązującej co do zasady od dnia 1.maja 2004r., decyzje przyznające usługi opiekuńcze realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki zostały wydane (nie dłużej niż do dnia 31.grudnia 2004r.). Przechodząc zaś na grunt rozważań, dotyczących zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, podkreślenia wymaga, że prawidłowa kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie jest możliwa ze względu na niezałączenie do przesłanych akt administracyjnych uchwał Rady Miasta Ł., regulujących kwestię odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do uchwały Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...], jednakże żaden z tychże aktów nie znalazł się w materiale dowodowym, przekazanym wraz z odpowiedzią na skargę. Tym samym wszelkie rozważania na temat prawidłowości skalkulowania należności za usługi opiekuńcze, świadczone na rzecz Z.M., noszą cechy spekulacji. Nie jest bowiem jasne, na jakiej podstawie ustalona została stawka procentowa (35 %), obciążająca skarżącą, w jaki sposób skalkulowano cenę bazową dla określenia należności za 1 godzinę usług opiekuńczych i dlaczego kwota ta jest różna przy przyjęciu 35 % obciążenia skarżącej kosztami tychże usług, poczynając od dnia 1.stycznia 2003r. oraz od dnia 1.kwietnia 2003r. Zakładając, że wskazane wyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł., precyzują zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze, w ich treści należy również szukać odpowiedzi na pytanie czy do kwoty dochodu, od którego zależy wysokość tychże opłat, zaliczać należy także ekwiwalent za węgiel. Niekompletność przedłożonego materiału dowodowego nie pozwala zatem na ocenę zarzutów skargi w tym zakresie, co dotyczy także "wstecznego" zaliczenia do dochodu ekwiwalentu za miesiące styczeń i luty 2003r. Wskazane wyżej niedostatki zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiąc uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a., niewątpliwe miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zastrzeżenia budzić musi również poprawność konstrukcyjna decyzji zaskarżonej zwłaszcza zaś orzeczeń organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Żadne z orzeczeń organu I instancji wymogów tychże nie spełnia. Brak jest także możliwości oceny, w jakim zakresie decyzja Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-B. z dnia [...] Nr [...], zmienia orzeczenie tegoż organu z dnia [...], bowiem rozstrzygnięcie to nie zostało załączone do złożonych w sądzie administracyjnym, akt. Trudno też odpowiedzieć na pytanie, z jakich przyczyn jednego dnia wydane zostają trzy decyzje administracyjne w tej samej sprawie, z których jedna zmienia orzeczenie z tejże daty. Zaskarżona decyzja natomiast szczegółowo omawia przepisy ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej, nie odnosząc się do zarzutów odwołania (co słusznie podnosi pełnomocnik Z.M., w złożonej skardze). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je orzeczenia organu I instancji. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.