II SA/Łd 1352/03

Dnia 22 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz F.J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 113, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1995r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71) Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na terenie działki nr 963/2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, działka nr 963/2 przy ul. B ( adres: A 18 ) znajduje się na terenach o użytkowaniu rolnym, oznaczonym symbolem 15.09.07/R.E4.13, gdzie dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż istniejących dróg, w pasie 50 m od drogi oraz w linii zabudowy nawiązującej do zabudowy sąsiedniej oraz poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się wyłącznie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych obiektów. Za skupisko zabudowy uważa się koncentrację co najmniej 5 gospodarstw z zabudowaniami zlokalizowanymi wzdłuż drogi po jednej lub obydwu jej stronach, na odcinku nie dłuższym niż 400 m od skrajnych granic zabudowanych działek. Działka nr 963/2 nie spełnia w/w ustaleń planu miejscowego. Pomimo, że przylega ona do drogi publicznej, usytuowana jest poza istniejącym skupiskiem zabudowy, w odległości 87 m od skrajnej granicy zabudowanej działki nr 966/2, znajdującej się w istniejącym skupisku zabudowy. Przedmiotowa nieruchomość swoją wschodnią granicą przylega do działki nr 970 położonej na gruntach rolnych. Na jej terenie znajdują się dwa obiekty budowlane w trakcie wstrzymanej przed laty rozbiórki. Nieruchomości tej, z uwagi na jej stan nie można uznać ani za gospodarstwo, o którym jest mowa w ustaleniach planu odnoszących się do definicji istniejącego skupiska zabudowy, ani za siedlisko. Ponieważ działka nr 963/2 znajduje się poza istniejącym skupiskiem zabudowy i jest wolna od zabudowy, nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. F.J. uważając ją za krzywdzącą i wnosząc o jej zmianę. Odwołujący się podniósł, że działka leży przy ulicy w odległości ok. 90 m od skupiska (5 budynków) a następnie od działki nr 963/2 do skupiska zabudowy 300 m co spełnia warunki zabudowy, bowiem liczy się odległość od działki do skupiska a nie odwrotnie. Nadto wywodził, że dotąd płacił podatek od nieruchomości tak jak od działki budowlanej a wedle jego wiedzy działka 966/1 na której stoją komórki jest działką budowlaną i nie jest możliwe aby działka na której stoi dom była w części budowlana a w części rolna. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z dniem 10 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717) i według art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 7 Iipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 w związku z art.3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji prezydenta miasta ( wójta, burmistrza) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym organ ten nie może odmówić inwestorowi wydania tych ustaleń jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie jest niesporne, że dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71). Z ustaleń planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład jednostki oznaczonej symbolem 15.09.07/R.E4.13 - tereny otwarte o użytkowaniu rolnym, gdzie obowiązują następujące ustalenia: * zakaz rozbudowy, modernizacji i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, * dopuszcza się wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa, • 1500 m jako minimalną powierzchnię działki powstającej w wyniku wtórnego podziału, • Dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej przy równoczesnym spełnieniu warunków: * sytuowanie zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż istniejących dróg w pasie 50 m od drogi, * linie zabudowy oraz gabaryty budynków muszą nawiązywać do obiektów sąsiednich, * poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się wyłącznie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych obiektów. Dodatkowo podkreślono, że tereny te objęte są polityką ochronną mającą na celu zachowanie dotychczasowego układu przestrzennego i układu zabudowy, co z kolei przesądza o tym, że nie są one przewidziane do urbanizacji. Tereny te odgrywają istotną rolę w systemie napowietrzania miasta zapewniając swobodny dopływ mas powietrza do terenów zurbanizowanych. Obowiązuje na nich zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych z równoczesnym dopuszczeniem wymiany zabudowy istniejącej, bądź zabudowy uzupełniającej w rejonach koncentracji siedlisk. Na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji w terenie oraz dokumentów posiadanych przez Nadleśnictwo G. ( poprzednio władające tą nieruchomością ) stwierdzono, że działka 963/2 przylega wprawdzie do drogi publicznej, ale oddalona jest o 87 m od skrajnej granicy zabudowanej działki 966/2, znajdującej się w istniejącym skupisku zabudowy a więc działka 963/2 leży poza istniejącym skupiskiem zabudowy, co przesądza o tym, że nie są spełnione przesłanki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Wizja lokalna przeprowadzona w terenie wykazała ponadto, że przedmiotowa nieruchomość swoją wschodnią granicą przylega do działki 970 położonej na gruntach rolnych. Na terenie działki 970 znajdują się dwa obiekty w stanie ruiny. Nieruchomości tej nie można uznać za gospodarstwo w rozumieniu definicji skupiska zabudowy ani za siedlisko. Działka 963/2 objęta wnioskiem, położona jest poza istniejącymi skupiskami zabudowy i jest wolna od zabudowy. Z cytowanych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. wynika zaś, że na terenie jednostki urbanistycznej 15.09.07/R.E4.13, poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się jedynie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych budynków. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora, a polegająca na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Na powyższą decyzję, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. złożył F.J. i jak wynika to z treści skargi, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty przywołane w odwołaniu. Ponownie podkreślił, iż jego zdaniem przedmiotowa działka mieści się w skupisku minimum 5 gospodarstw w obszarze 400 m. Leży ona przy samej ulicy B i przy torach kolejowych. Za torami w odległości 150 m są domy, a po drugiej stronie przy ul. A 18 też są domy. Nadto, zdaniem skarżącego, wybudowanie domu parterowego na jego działce w niczym nie przeszkadza napowietrzaniu miasta. Dodatkowo skarżący podniósł, że jest inwalidą I grupy, porusza się na wózku inwalidzkim i odmowa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wielkim stopniu utrudnia mu egzystencję życiową. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z treścią art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, skutkuje uchyleniem decyzji. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z przepisami szczególnymi. Tym samym więc, celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też z przepisami szczególnymi w przypadku wymienionym w art. 40 ust. 1. Stosownie natomiast do treści art.43 cytowanej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji -nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując przedmiotową sprawę w świetle przesłanek cytowanych przepisów stwierdzić należy, iż dokumenty zgromadzone przez organy administracji w aktach sprawy, nie pozwalają na przeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oceny jej legalności. Jako podstawę prawną decyzji organy obu instancji wskazały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Nr LVII 1491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 6, poz. 71) i wywiodły, że działka 963/2 przylega wprawdzie do drogi publicznej, ale oddalona jest o 87 m od skrajnej granicy zabudowanej działki 966/2, znajdującej się w istniejącym skupisku zabudowy. Tym samym, działka 963/2 leży poza istniejącym skupiskiem zabudowy. Nadto, przedmiotowa nieruchomość swoją wschodnią granicą przylega do działki 970 położonej na gruntach rolnych. Na terenie działki 970 znajdują się dwa obiekty w stanie ruiny i nieruchomości tej nie można uznać za gospodarstwo w rozumieniu definicji skupiska zabudowy ani za siedlisko. Okoliczności te ustalono, jak wskazał to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na podstawie dokumentów będących w posiadaniu Nadleśnictwa G. oraz wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Powyższe przesądza, zdaniem organu o tym, że nie są spełnione przesłanki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem stwierdzić należy iż w aktach sprawy brak jest dokumentów na które organ się powołuje. W żadnym razie nie można zaaprobować powołania się przez organ na bliżej nieokreślone dokumenty, będące w posiadaniu osoby trzeciej (Nadleśnictwa G.) i uznać tak przeprowadzone postępowanie dowodowe za wyczerpujące( art.77 § 1 k.p.a.) i wystarczające dla podjęcia decyzji. Nie jest bowiem wiadomym jakie dokumenty organ analizował i co dokładnie na ich podstawie stwierdził. W aktach sprawy brak jest również protokołu z przeprowadzonej, jak twierdzi to organ, wizji lokalnej. Brak jest jakichkolwiek informacji, kiedy ta wizja miała miejsce, kto brał w niej udział i jakie były jej ustalenia i czy strona była prawidłowo o czynności powiadomiona ( art.79 k.p.a). Akta sprawy nie wskazują również, aby zapewniono stronie udział w postępowaniu i umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe stanowi naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności - art.6 k.p.a., prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art.8 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron - art. 10 §1 k.p.a. Podniesione wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz braki w dokumentacji, stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie tylko dyskwalifikują kontestowaną i poprzedzającą ją decyzję ale również uniemożliwiają prawidłowe odniesienie się do zarzutów skarżącego, kwestionującego wskazane w uzasadnieniu decyzji odległości od skupisk zabudowy, charakter sąsiedniej działki leżącej, jak wynika to z dołączonej do akt części graficznej planu, w tej samej jednostce urbanistycznej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) należało orzec jak w sentencji. . O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.