II SA/Łd 1367/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant referent-stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarządu nieruchomością oddala skargę. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...][...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w skutek wniesienia przez S.J. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w odniesieniu do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. A. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na art. 47 ust. 1 , art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), wywodząc, iż jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd, po uzyskaniu zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną, może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeśli stała się dla niej zbędna, a wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Z przepisów art. 127 § 1 oraz art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda [...] wywiódł natomiast, iż od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje odwołanie stronie, tj. osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważył, iż S.J. swoje prawa wywodzi z decyzji o przydziale lokalu funkcyjnego wydanej przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w P. z dnia [...]. Decyzja ta, w ocenie organu odwoławczego, nie jest dokumentem świadczącym o posiadaniu praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, to zaś oznacza, iż wskazany przez skarżącego interes nie ma swego źródła w przepisach prawa materialnego, a skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc stroną w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Komendę Wojewódzką Policji w Ł. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie Komenda Wojewódzka Policji w Ł. wystąpiła z wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa z uwagi na jej zbędność, a po wygaszeniu prawa nieruchomość ta wejdzie w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta. Starosta zaś będzie mógł zawrzeć umowę najmu lub dzierżawy z osobą, która ją użytkowała na podstawie decyzji o przydziale lokalu funkcyjnego do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującego Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. Skargę na powyższą decyzję złożył S.J. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wraz z żoną od 1973r. zajmuje funkcyjny lokal mieszkalny znajdujący się w przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w P. z dnia [...] Nr [...]. Zakwestionował on zapis decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzający, iż wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu dla strony skarżącej z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Powołał się na kodeksową definicję strony postępowania administracyjnego, wedle której stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wywodząc iż jego interes prawny w tym postępowaniu wynika z przepisów regulujących przydział lokali mieszkalnych dla policjantów, a zatem organ odwoławczy winien jego odwołanie rozpoznać merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł dodatkowo, iż powoływana przez skarżącego decyzja Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej z dnia [...] Nr [...] o przydziale lokalu funkcyjnego świadczy jedynie o interesie faktycznym w rozstrzygnięciu sprawy, a po wygaśnięciu trwałego zarządu skarżący będzie mógł dochodzić swego prawa do lokalu na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994r., Nr 53, poz. 214 ze zm.), występując o przyznanie lokalu funkcyjnego spośród lokali będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a żaden z jej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...][...] umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte w skutek wniesienia przez S.J. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w odniesieniu do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. A. Problematykę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu regulują przepisy rozdziału 5 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatytułowanego Oddawanie w trwały zarząd. Stosownie do przepisu art. 47 tej ustawy jednostka sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu dla całej nieruchomości lub jej części, jeśli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Właściwy organ wydaje decyzje o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wygaśnięcie trwałego zarządu. Zgodnie z ust. 3 art. 46 powołanej ustawy zaś wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeśli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Na gruncie powołanych przepisów przesłankami stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu są złożenie wniosku przez jednostkę sprawującą trwały zarząd nieruchomością, zgoda organu nadzorującego tę jednostkę na wygaśnięcie zarządu, zbędność dla tej jednostki będącej w zarządzie nieruchomości oraz możliwość zagospodarowania tą nieruchomością. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż ocena przesłanki "zbędności nieruchomości dla danej jednostki" należy wyłącznie do tej jednostki. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, iż Komenda Wojewódzka Policji w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. A wystąpiła w dniu 10 października 2001r., a do wniosku załączyła zarządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] wyrażające zgodę na wygaśnięcie prawa trwałego zarządu. Ustalono również, iż istnieje możliwość zagospodarowania tą nieruchomością. To zaś oznacza, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do tego aby stwierdzić wygaśnięcie trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć nadto należy, iż uprawnienia osób trzecich do zajmowania lokali położonych w spornej nieruchomości, nie mogą mieć wpływu na ocenę przesłanki zbędności tej nieruchomości dla danej jednostki, a tym samym stanowić podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu. Gdyby bowiem przyjąć, iż sprzeciw lokatorów zajmujących lokale w nieruchomości stanowiłby negatywną przesłankę pozytywnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości, to oznaczałoby to, iż wbrew woli jednostki organizacyjnej, jednostka ta nadal musiałaby sprawować zarząd nad nieruchomością, z której to korzystanie stało się dla tej jednostki zbędne. Istotne znaczenie dla stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu oraz żądania S.J. merytorycznego rozpoznania sprawy ma też art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem, które można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1991r., IV SA 972/90, ONSA 1991, z. 34, poz. 52, wyrok NSA z 30 listopada 1993r., II SA 1783/93). Stroną może zatem być jedynie podmiot, który na podstawie prawa obowiązującego może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po ich skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Rozumując a contrario podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniałby ją do żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje bowiem sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 30 listopada 1993r., II SA 1783/93). Z tego względu ustalając legitymację procesową S.J. w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu sięgnąć należy do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadniczą kwestią w analizowanej sprawie jest rozstrzygnięcie trwałego zarządu nieruchomością, a krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu wskazuje przepis art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, iż podmiotem tym jest jednostka sprawująca trwały zarząd w stosunku do nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa. Stroną jest zatem dotychczasowy zarządca, którym w analizowanej sprawie jest Komenda Wojewódzka Policji w Ł., gdyż postępowanie to dotyczy bezpośrednio sfery prawnej tej jednostki. Podmiotem tym w żadnym wypadku nie może być natomiast S.J. jako najemca lokalu zlokalizowanego w tej nieruchomości. Jest on jedynie uprawniony na podstawie decyzji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P. nr [...] z dnia [...] do zajmowania lokalu mieszkalnego stanowiącego część składową nieruchomości, które to uprawnienie wygasa wraz z wygaśnięciem trwałego zarządu. Nie można także przyjąć, iż interes faktyczny najemcy ma być ważniejszy niż interes prawny podmiotu sprawującego zarząd nieruchomością. Okoliczność tą potwierdza treść art. 46 ust. 3 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu bowiem wygasają umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia lokali mieszkalnych. Z przepisu tego wynika, iż wypowiedzenie umów z najemcami lokali następuje z mocy prawa i jest konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, a okoliczność najmu, dzierżawy czy użyczenia lokali nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wygaśnięcia zarządu. Z tego względu Sąd podzielił wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę pogląd, wedle którego w razie wygaśnięcia trwałego zarządu z dotychczasowym najemcą nowy zarządca może zawrzeć umowę z dotychczasowym najemcą, ewentualnie najemca taki będzie mógł dochodzić swojego prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994r., Nr 53, poz. 214 ze zm.), występując o przyznanie lokalu funkcyjnego spośród lokali będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Za zasadne Sąd uznał umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Skoro bowiem odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, to organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie, w razie zaś stwierdzenia, iż jednostka ta nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 5 lipca 1999r., OSP 16/98, ONSA z 1999r., nr 4, poz. 119). Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...][...] umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte w skutek wniesienia przez S.J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...] jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.