II SA/Łd 1367/11

Dnia 20 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne oraz zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat E. N., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [....] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art.10 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 czerwca 2009 r. Nr 3335/V/09 w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 października 2008 r. w kwocie 320 zł oraz za okres od 1 listopada 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 4320 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia 12 września 2011 r. w kwocie 1366,83 zł, co stanowi łącznie kwotę 5686,83 zł. W odwołaniu od tej decyzji K.B. wskazała, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, bowiem konsekwencjami finansowymi wcześniejszej decyzji przyznającej jej świadczenie a wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez urząd ją obciąża, choć jest ona osobą bezrobotną i nie posiadającą wykształcenia i nie ma możliwości sprawdzania zgodności z prawem decyzji wydawanych przez Prezydenta. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 4 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] r. znak: [...] zmienioną decyzją Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] r. znak: [....] przyznano K.B. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko M.B. na okres od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. w wysokości 64 zł miesięcznie oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 września 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 400 zł miesięcznie i na okres od 1 października 2009 r. do 6 października 2009 r. w wysokości 80 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] r. znak [...] oraz znak [...] stwierdziło nieważność wyżej wymienionych decyzji w części do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B.. W tym stanie rzeczy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] zmienił poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. i orzekł o przyznaniu K.B. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. na okres od 1 września 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 400 zł miesięcznie i na okres od 1 października 2009 r. do 6 października 2009 r. w wysokości 80 zł. Następnie decyzją Prezydent Miasta Ł. z dnia [..] r. znak: [...] uznano za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 4320 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 1286,80 zł, co stanowiło łącznie kwotę 5606,80 zł. W wyniku odwołania wniesionego przez K.B., decyzją z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję wymienioną na wstępie. Dalej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium odwołało się do art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w myśl art. 30 ust 2 pkt 4 ustawy uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 10 ust. 2 powołanej ustawy dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Ponadto w myśl art. 10 ust. 3 ustawy dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Organ uznał, że opisana sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustalono bowiem, że K.B. pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. dłużej niż przez 24 miesiące. Ponieważ strona pobierała nieprzerwanie wskazany dodatek od dnia 7 października 2006 r., stąd ustawowy okres 24 miesięcy kalendarzowych upłynął w dniu 6 października 2008 r. a tym samym dodatek nie przysługuje od 7 października 2008 r. W tym stanie rzeczy kolegium uznało, ze organ prawidłowo przyjął, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 października 2008 r. w kwocie 320 zł oraz za okres od 1 listopada 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ wymieniony dodatek został przyznany na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność z powodu wydania ich z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zaznaczył również, że o przypadkach, w których nie przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, strona była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się K.B., organ stwierdził, że wobec faktu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, strona zobowiązana jest do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, bowiem przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie daje możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, byłoby to sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym. Uznając za prawidłowe rozstrzygniecie jedną decyzją o uznaniu pobranego przez stronę świadczenia jako nienależnie pobranego i ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, Kolegium odwołało się w tej mierze do orzeczeń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Ł., który w wyrokach: z dnia 26 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 65/11 i z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd387/11 wyraził pogląd, że brak jest przeszkód aby decyzja pozbawiająca stronę przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną obejmowała równoczesne ustalenie i orzeczenie przez organ wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Stosownie do przywołanych wyroków treść art. 30 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza także przyjęcia, że organ może również orzec o uchyleniu decyzji oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jedną decyzją, Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia przedmiot uregulowania, względy ekonomiki postępowania oraz pewność adresatów decyzji co do zakresu ich uprawnień. Zdaniem Kolegium prawidłowo przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, z uwzględnieniem zasad tegoż postępowania umożliwiło wydanie właściwego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., K.B. zakwestionowała decyzje organów obu instancji, wskazując na brak swojej winy w zaistniałej sytuacji, akcentując również brak dochodów i majątku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie sąd uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej uchybienia przepisom prawa materialnego w stopniu, które obligują do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Jako podstawę materialno prawną kwestionowanej decyzji organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą, a w szczególności art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 4 i ust. 8. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy za nienależnie pobranie świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że dla oceny legalności decyzji o uznaniu nienależności pobrania świadczeń i zwrocie takiegoż nienależnie pobranego świadczenia, istotne znaczenie ma świadomość i rozeznanie osoby pobierającej świadczenie co do okoliczności stanowiących o nienależności świadczeń. Kwestię świadomości osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania, akcentuje się w orzecznictwie przede wszystkim w zakresie stosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt. I OSK 2078/10) Niemniej jednak, zdaniem sądu, również i w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2 ustalenie, że świadczeniobiorca pobierał nienależne świadczenie i jest zobowiązany do jego zwrotu, musi zostać poprzedzone oceną istnienia przesłanki, takie rozstrzygnięcie warunkującej. W przedmiotowej sprawie uznanie świadczeń za nienależnie pobrane i w konsekwencji orzeczenie o ich zwrocie opiera się na przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy i ustaleniu zaistnienia zdarzenia, jakim było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] r. znak [...] oraz znak [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. przyznających K.B. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego. Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy dodany został przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) z dniem 2 stycznia 2009 r. i od tego dnia dopiero obowiązuje. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że strona nienależnie pobrała świadczenia za okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., w sytuacji gdy co do części tego okresu ( do dnia 2 stycznia 2009 r.), przywołana przez organ regulacja art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, stanowiąca podstawę ustalenia nienależnie pobranych świadczeń nie obowiązywała. I choć niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji rodzi jej skutki ex tunc to jednak konstrukcja przepisu art. 30 ust. 2, w tym również w zakresie punktu 4 nie daje, zdaniem sądu, podstaw do obciążenia niczego nieświadomej strony daleko idącymi (np. w zakresie odsetek) konsekwencjami wadliwego (jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy) lub opieszałego działania organu administracji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w wyrokach z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, oraz z dnia 27 października 2010 r., I OSK 981/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W takim kontekście innego znaczenia nabiera również okoliczność oceny dokonanego przez organ pouczenia strony o czasokresie pobierania dodatku z art. 10 ust. 1 ustawy i obowiązku nota bene ogólnikowym informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że K.B. we wniosku z dnia 18 lipca 2008 r. poinformowała organ, że pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M.B. w okresie od 6 października 2006 r., tak więc obowiązku poinformowania organu o czasokresie pobierania świadczenia niewątpliwie dokonała. Tym samym, dokonawszy czynności ekskulpacyjnej, strona nie może być obciążona skutkami błędnego działania organu, również w przypadku przewidzianym w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą zatem do uwzględniania przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej, skutkującej w realiach niniejszej sprawy brakiem przesłanek do uznania świadczeń pobranych przez skarżącą za nienależne, co powoduje z kolei niemożność żądania od niej ich zwrotu. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 p.p.s.a. przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.