II SA/Łd 137/07

Dnia 13 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi M. K.-C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] o znaku [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i § 3 kpa, zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M. K. – C. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie działki o nr ewidencyjnym 3/215, położonej w Ł. przy ul. A 14 do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] o nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Uzasadniając postanowienie, Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 maja 2005 roku o sygn. akt II SA/Łd 1146/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego orzeczenia Rada Miejska w Ł. złożyła skargę kasacyjną. Powyższe okoliczności w ocenie Prezydenta Miasta Ł. dają podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co pozwoli na ograniczenie negatywnych skutków ewentualnego ostania się rozstrzygnięcia sądu. M. K. – C. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i § 3 oraz art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Strona podniosła, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu lub innego organu, gdyż organ ma możliwość wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Wnosząca zażalenie stwierdziła, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje i może stanowić podstawę wydania decyzji. Strona powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne zwróciła uwagę, iż orzeczenia sądów administracyjnych nie stanowią rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] o nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ II instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 97 § 4 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewody [...] kwestia obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Lasu [...] wraz z otuliną stanowi zagadnienie wstępne, które ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie Wojewoda [...] uznał za bezzasadne zarzuty strony podniesione w zażaleniu dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 11 kpa, wskazując m. in., że organ I instancji zawiadomił strony o zawieszeniu postępowania zgodnie z art. 101 § 1 kpa. Organ II instancji zwrócił jednocześnie uwagę, iż co prawda w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano z imienia i nazwiska inwestora, jednakże zostało ono skierowane do właściwej osoby, wymienionej w uzasadnieniu postanowienia, zatem uchybienie to należy traktować jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. – C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł., podnosząc zarzuty jak we wcześniejszym odwołaniu. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wskazując, że organ odwoławczy uchylił się od wszechstronnego działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i ograniczył się do wydania kolejnego postanowienia, bez przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia, tj. zgodność aktu z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonego aktu także w innym zakresie, niż ten, w jakim zakwestionowała to strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 roku o sygn. akt II SA 534/98). Jak wynika z powyższego, przesłanką istnienia kwestii prejudycjalnej, a w konsekwencji zawieszenia postępowania administracyjnego jest to, aby podmiotem uprawnionym do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej był organ inny, niż prowadzący dane postępowanie w sprawie bądź sąd. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej uznały za zagadnienie wstępne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Pogląd ten, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje jednak na aprobatę, przy czym należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty sprawy. Po pierwsze należy zauważyć, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści powyższego przepisu organ administracji publicznej ma podstawę do uprawnionego działania zarówno w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony, jak i wówczas, gdy taki plan nie obowiązuje. Powyższy przepis nie uzależnia podjęcia rozstrzygnięcia od stanowiska innego organu administracji o cechach zagadnienia wstępnego. Tym bardziej zatem takiej cechy nie będzie miało orzeczenie sądu administracyjnego. Po drugie bowiem, należy stwierdzić, iż w odróżnieniu od orzeczeń sądów powszechnych, orzeczenia sądów administracyjnych nie mają co do zasady charakteru rozstrzygnięć, którym można by nadać przymiot prejudycjalnych. Sądy administracyjne będąc z natury sądami o charakterze kasacyjnym, nie rozstrzygają sprawy co do jej meritum. Powyższe wynika z istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...). Jak już wskazano na wstępie rozważań, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a sąd administracyjny co do zasady nie przejmuje sprawy do merytorycznego rozpoznania. Nie sposób zatem podzielić pogląd prezentowany przez organy administracji publicznej, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne Sądu stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwykło podkreślać się odmienny charakter spraw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, który powoduje, że sprawy te nie mogą być utożsamiane. Nawet w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne pojawia się kwestia wstępna, to nie zachowuje ona tego charakteru w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie w drodze wydania decyzji administracyjnej, zaś przedmiotem postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym jest poddanie decyzji administracyjnej kontroli co do jej zgodności bądź niezgodności z prawem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1992 roku o sygn. akt III AZP 7/91, publ. OSNC 1992/6/89). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.