II SA/Łd 137/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego z wewnętrznymi zbiornikami na gnojowicę, przeznaczonego do chowu trzody chlewnej w cyklu otwartym, w obsadzie 68,5 DJP wraz z wykonaniem towarzyszących budowli (rozbudowa obiektu chowu trzody chlewnej do obsady 210 DJP) na działce nr 1, zlokalizowanej w obrębie [...], w miejscowości L., w gminie G., planowanego do realizacji przez R. i C., małż. J. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w/w decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia planowanego przez R. i C. J., zaś ową decyzję przekazano do wiadomości m.in. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w P. Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., powołując się na przepisy art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. nr 44 z 2007r., poz. 287 ze zm.) oraz art. 127 k.p.a., wnosząc o zmianę punktu IV. 3 zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł.". W treści odwołania wyjaśniono, iż w/w decyzją Wójta z dnia [...] nałożony został na inwestora m.in. obowiązek wykonania pomiarów amoniaku w powietrzu, w punkcie IV decyzji został określony sposób wykonania tych pomiarów, zaś w punkcie IV. 3 nakazano ich wyniki przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Ł. oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł. Odwołujący się zakwestionował celowość przedkładania wyników jednostkowych pomiarów amoniaku Inspektorowi Ochrony Środowiska ze względu na to, że obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012r. poz. 1031), jak i przepisy obowiązujące uprzednio, nie normują dopuszczalnych poziomów amoniaku w powietrzu. Zatem sposób wykonania pomiarów, określony w punktach IV. l, IV. 2, IV. 3 spornej decyzji nie umożliwi wykorzystania otrzymanych wyników do oceny stanu zanieczyszczenia powietrza. Wskazano także, iż, zobowiązanie powyższe zostało zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...], który nie uzgadniał tych obowiązków z [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest czy w świetle obowiązujących przepisów, Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, będącemu organem Inspekcji Ochrony Środowiska, przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a sama strona nie wniosła odwołania. Podniesiono także, iż odwołujący się w istocie kwestionuje warunek przedłożenia mu przez inwestora wyników pomiarów kontrolnych rozprzestrzeniania się amoniaku w powietrzu, który wynika z uwarunkowań, wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...], uzgadniającym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, o charakterze wiążącym. Kolegium przypomniało, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., podstawowym podmiotem wyposażonym w legitymację odwoławczą jest strona postępowania, a obok strony prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje także podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony. Nadto zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego; 2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, w przypadku skierowania takiego wystąpienia, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Kolegium, z treści w/w przepisów wynika, że organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują w określonych sytuacjach prawa strony w postępowaniu administracyjnym, jednak w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego ani o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. W konsekwencji niedopuszczalne jest wniesienie przezeń odwołania, jako pierwszej czynności w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej przepisy nie uprawniają bowiem, w ocenie organu odwoławczego do wniesienia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odwołania jako pierwszej jego czynności w sprawie. Skoro zatem postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, to z prawa odwołującego się do udziału w toczącym się postępowaniu nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem postępowanie administracyjne w pierwszej instancji kończy się doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włączenie się do toczącego się postępowania. Z tej przyczyny, organowi Inspekcji Ochrony Środowiska, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszej instancji, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy sama strona go nie zainicjowała. Za takim stanowiskiem, w ocenie Kolegium, przemawia to, że organowi temu służą prawa strony w postępowaniu administracyjnym, czyli staje się on podmiotem na prawach strony tylko wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu. Oznacza to włączenie się do już trwającego postępowania, które to włączenie pozostawione jest ocenie tego organu. Natomiast stwierdzenie istnienia przesłanek dopuszczalności udziału tego organu w danej sprawie podlega już ocenie organu administracji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wprost z art. 127 k.p.a. wywodzi się prawo strony do wniesienia odwołania, ale w przypadku organu Inspekcji Ochrony Środowiska tylko wówczas, gdy brał on udział na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ ten nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania drugoinstancyjnego, jak i międzyinstancyjnego, a jedynie może przyłączyć się do nich, gdyż prawo wszczęcia postępowania obejmuje tylko postępowanie pierwszoinstancyjne. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż wniesienie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, odwołania od decyzji niezaskarżonej przez stronę, z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie uczestnicząc w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, z braku wiedzy o toczącym się postępowaniu, może być adresatem nałożonych na niego obowiązków określonych w pkt IV a) 3 tej decyzji, co narusza interes skarżącego, bowiem stał się on podmiotem obowiązków zawartych w decyzji Wójta Gminy G.; - art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez brak zbadania, czy skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy G., składania wyjaśnień i wniosków; - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, poprzez przyjęcie, że w świetle tego aktu prawnego istnieją podstawy prawne normujące dopuszczalne poziomy amoniaku, w związku z czym można nakładać obowiązek badania tej substancji i przekazywania wyników skarżącemu, celem - jak należy domniemywać - interpretacji wyników i dokonania oceny stanu zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż faktycznie skarżący nie złożył wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż nie miał wiedzy na temat prowadzenia przez Wójta tegoż postępowania, a tenże nie poinformował skarżącego o wszczętym postępowaniu. Również nie uczynił tego wcześniej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. Skarżący otrzymał decyzję Wójta do wiadomości i wówczas dopiero mógł się zapoznać z jego treścią. Przypomniano, iż w swej decyzji w pkt IV a) 3 Wójt zobowiązał strony do dwukrotnego wykonania w roku pomiarów amoniaku, nie określając precyzyjnie lokalizacji punktów pomiarowych, metodyki analitycznej, wprowadzając enigmatyczny zapis dotyczący wykonania pomiarów dwa razy w roku "w warunkach reprezentatywnych dla ekstremalnie niekorzystnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym nałożony na inwestorów obowiązek przedkładania skarżącemu wyników pomiarów amoniaku spowodował, że skarżący ma z kolei obowiązek przyjmowania tych wyników i czynienia z nich prawdopodobnie jakiegoś użytku, co w sytuacji braku możliwości prawnych oceny wyników na podstawie stanu zanieczyszczenia powietrza jest niemożliwe do realizacji i narusza wskazane wyżej przepisy prawa. W ten sposób skarżący, któremu nie przysługują prawa strony z racji niemożności zrealizowania wniosku o dopuszczeniu go do udziału w toczącym się postępowaniu, nie mógł skutecznie ani przed organem pierwszej instancji, ani przed SKO w P. zaprezentować swego stanowiska. Nałożony na skarżącego obowiązek przyjmowania od inwestora wyników pomiarów, bez jego wiedzy i zgody, stanowi naruszenie jego interesu prawnego i zasady praworządności. Dalej wskazano, iż z zapisu pkt !V a) 3 decyzji Wójta Gminy G. można domniemywać, że Wójt mógł pomylić pomiary emisji substancji wydobywających się do powietrza z emitora (komina czy wylotu wentylacji), których pomiary wykonuje się dwa razy w roku i obowiązkowo przesyła do skarżącego tj. WIOŚ w Ł., z pomiarami imisji, czyli stężeń substancji w powietrzu . Wcześniej taki sam błąd mógł popełnić RDOŚ w Ł. Podkreślono, że żaden przepis prawa nie nakłada na skarżącego obowiązku oceny pomiarów stężeń substancji wykraczających poza państwowy monitoring środowiska. Skarżący na podstawie obowiązujących przepisów nie ma obowiązku zapoznawania się z publicznie dostępnymi wykazami wszystkich 177 gmin województwa, w celu stwierdzenia czy jest prowadzone postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej. Tym samym nie jest możliwe na etapie tego postępowania składanie wniosków o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Stwierdzone nieprawidłowości w działaniu wójta przy wydawania w/w decyzji poprzez sformułowanie przez niego obowiązków określonych w pkt IVa3 decyzji, zdaniem strony skarżącej, nie powinny się ostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania C. J. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Ze względu na zawartą w skardze argumentację dotyczącą merytorycznej oceny podjętej w sprawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 134 p.p.s.a. związanie granicami danej sprawy, Sąd zobowiązany był ograniczyć swą kontrolę do zaskarżonego aktu, tj. do wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowienia, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z przyczyn - jak to określono - podmiotowych. Podstawę prawną objętego skargą postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. W związku z tak określoną podstawą prawną wskazać przyjdzie, że postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, a to oznacza, że może ono zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Odwołanie jest zatem instytucją procesową tworzącą możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie uprawnionym podmiotom, a prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością, jaką po otrzymaniu odwołania organ obowiązany był podjąć. Jak słusznie zauważyło Kolegium, dopuszczalność wniesienia odwołania uzależniona jest od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji oraz wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę, która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Czynność wniesienia odwołania może więc być dokonana przez stronę, a więc podmiot, który spełnia warunki, o jakich mowa w art. 28 k.p.a., jak i podmioty działające na prawach strony. Na gruncie niniejszej sprawy podstawę materialnoprawną decyzji, od której [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wniósł odwołanie, stanowiły przepis art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którymi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wydawana jest na wniosek podmiotu, planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wprawdzie ustawa powyższa nie określa stron postępowania w tego rodzaju sprawach, jednak z reguły będą to podmioty, którym status strony można przypisać w oparciu o regulację art. 28 k.p.a., stosownie do którego przymiot strony przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, także inne przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa materialnego wprowadzają rozwiązania, które poszerzają krąg stron komentowanego postępowania. I tak, na użytek wynikłego w rozpoznawanej sprawie sporu na tle legitymacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. do złożenia odwołania, wskazać trzeba na przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wedle którego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 (m.in. organów samorządu terytorialnego), organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego; 2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Z kolei w ust. 3 tego artykułu określono, że w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podziela wszakże pogląd, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że organ Inspekcji Ochrony Środowiska korzysta z praw strony, ale tylko w takim przypadku, gdy podejmuje udział w postępowaniu administracyjnym. Nie może zatem skutecznie wnieść odwołania, jeżeli nie brał w ogóle udziału w postępowaniu w I instancji. Nie można domniemywać udziału organu Inspekcji w postępowaniu administracyjnym tylko na tej podstawie, że zawiadomiono go o zakończeniu postępowania administracyjnego lub przesłano decyzję. Organ wyższego stopnia, który wszcząłby postępowanie odwoławcze "zainicjowane" przez podmiot nie będący stroną, musiałby to zrobić z urzędu w braku odwołania wniesionego przez stronę. Nie jest zaś możliwe spowodowanie działania organu wyższego stopnia w trybie nadzoru w stosunku do decyzji nieostatecznej. (por. szerzej na temat udziału w postępowaniu podmiotu na prawach strony: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 211, str. 674 i następne) W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. nie zgłosił swego udziału w postępowaniu przed organem I instancji (wniosek ten nie został zresztą sformułowany również w odwołaniu), nie służyły mu zatem prawa strony w postępowaniu, przez co nie mógł skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego. Argumentacja skargi, związana z brakiem wiedzy o tyczącym się postępowaniu, wobec braku obowiązku monitorowania postępowań we "wszystkich 177 gminach województwa [...]", jest o tyle chybiona, że obowiązkiem organów Inspekcji Ochrony Środowiska jest kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska (art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Kompetencje określone w art. 16 powołanej ustawy wiążą się wprost z tak określonym zakresem działania organów Inspekcji. Obowiązki nałożone decyzją Wójta Gminy G. nie odnoszą się zaś do organów Inspekcji lecz inwestorów. Ocena ich prawidłowości czy też egzekwowalności wykraczała natomiast, jak wyżej wspomniano, poza zakres rozpoznawanej sprawy. Domniemywanie powinności "czynienia prawdopodobnie jakiegoś użytku z przedłożonych wyników pomiarów" trudno zaś uznać na naruszenie interesu skarżącego, które uzasadniałoby tezę o nałożeniu nań obowiązków, określonych w skarżonej odwołaniem decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. LP