II SA/Łd 138/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. znak [...] z dnia [...]. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającą o odmowie M. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad R. C. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako: "ustawa" bądź u.ś.r.), Organ I instancji ustalił, że w okresie od 22 kwietnia 2005r. do 31 grudnia 2005r. M. C. prowadziła działalność gospodarczą. W okresie od 12 września 2009r. do 19 lutego 2012r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W ocenie organu I instancji nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki, od której ustawodawca uzależnia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy oznaczał, że nie można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, a co najwyżej o jego niepodejmowaniu, co nie jest pojęciem równoznacznym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. C. poinformowała o śmierci męża R. C. w dniu 8 listopada 2013r. Powyższa okoliczność w ocenie organu stanowiła podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu wniosła M. C. podnosząc, iż nie kwestionuje okoliczności, że od daty śmierci jej męża postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego stało się bezprzedmiotowe. Jednakże w jej ocenie świadczenie winno być jej przyznane za okres od 1 lipca do 8 listopada 2013r. Skarżąca wskazała, że na mocy decyzji organu I instancji z dnia 17 października 2013 roku, wydanej po wyroku NSA w sprawie I OSK 3075/12 uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od dnia 1 marca 2012 roku, które pobierała aż do dnia 30 czerwca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz.270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i umarzając postępowanie w sprawie naruszył normę art. 105 § 1 k.p.a., stosując ją do całości postępowania. Przepis ten uprawnia organ do umorzenia postępowania w sprawie, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Trafnie skarżąca wskazuje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe dopiero z chwilą śmierci jej męża, to jest od 8 listopada 2013 roku. Organ rozstrzygający wniosek skarżącej uprawniony był zatem do umorzenia postępowania o zasiłek jedynie od tej daty. Bezspornie bowiem uprawnienie do świadczenia z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną wygasa z chwilą jej śmierci. Jednakże rozpoznać należało odwołanie w zakresie żądania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca do 8 listopada 2013 roku. Skarżąca dowodziła bowiem, że w tym okresie sprawowała opiekę nad całkowicie niepełnosprawnym mężem, z tego tytułu nie podejmowała zatrudnienia. Zadaniem organu odwoławczego było zatem wyjaśnienie stanu faktycznego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ocena przez organ odwoławczy, czy organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny i prawidłowo zastosował prawo materialne, czyli przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako: "ustawa", u.ś.r.). Podstawą orzekania przez organy o specjalnym zasiłku opiekuńczym stanowi przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. Sąd w składzie rozpoznającym skargę opowiada się z tą linią orzecznictwa, która przyjmuje, iż niezależnie od literalnego brzmienia przepisu art.16a uat.1 u.ś.r., spełnieniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia jest również, poza zrezygnowaniem z wykonywanej pracy, także jej niepodejmowanie w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest wsparcie osób zdolnych do pracy, ale rezygnujących z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu zrekompensować w części utratę wynagrodzenia za pracę dla osób, które podejmują się opieki nad znacznie niepełnosprawnym członkiem rodziny. Również w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego opieka sprawowana przez osoby najbliższe stanowi odciążenie budżetu Państwa, zwolnienie go z ponoszenia kosztów zinstytucjonalizowanej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby pozostające bez pracy W związku z powyższym, wbrew stanowisku organu I instancji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, dotyczyć zatem może także osób bezrobotnych.. Za taką wykładnią przemawia również regulacja zawarta w art. 16a ust. 8 ustawy. Ten przepis enumeratywnie wyliczając podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie umieszcza wśród nich osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Dlatego nietrafnie organ I instancji odwołuje się do art. 3 pkt 22 u.ś.r. Tym samym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują (także nie podejmują) z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w ocenie sądu organy obu instancji zupełnie bezpodstawnie zaniechały wyjaśnienia i uwzględnienia w stanie faktycznym okoliczności związanych z przyznaniem skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazanych w wyroku I OSK 3075/12 przesłanek przesądzających o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia. Organ I instancji dysponował wszak dokumentacją, pozwalającą na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, zwłaszcza, że orzekał w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego trzy tygodnie po wydaniu decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie sądu, rozpatrując przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 roku należy przyjąć, że osoby będące do dnia 30 czerwca 2013 roku beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłym niepełnosprawnym członkiem rodziny są osobami, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z opieką, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z woli ustawodawcy, z dniem 1 lipca 2013 roku "kontynuacja" pobierania świadczeń z tytułu opieki nad dorosłym domownikiem, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia (...) możliwa jest obecnie wyłącznie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznawanego po spełnieniu przesłanek określonych w art. 16a ustawy. W ocenie sądu jednak oceniając przesłankę rezygnacji z zatrudnienia organ nie może ignorować faktu, że w dacie złożenia wniosku skarżąca nadal pozostawała osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć niekonsekwencji organu, który przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne traktował skarżącą jako osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką, by następnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Trudno również oczekiwać, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżąca, będąca dotychczasową opiekunką osoby niepełnosprawnej nagle porzuci tę opiekę i podejmie zatrudnienie, tylko po to, żeby zaraz z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki. Zastosowana przez organy literalna wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, pomijająca osoby, które pobierały wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, może skłaniać potencjalnych beneficjentów tego świadczenia rodzinnego do takich pozornych działań, co jest wysoce niepożądane w państwie prawa. Z powyższych względów zaprezentowana w uzasadnieniu organu I instancji interpretacja art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalająca na pominięcie osób bezrobotnych, ale przede wszystkim korzystających uprzednio ze świadczenia pielęgnacyjnego, jest niewłaściwa i nie uwzględnia celów tej regulacji. Reasumując, niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia oraz wadliwa wykładnia art. 105 k.p.a. i art. 16a u.ś.r. skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c"; p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą w sposób wyczerpujący stan faktyczny niezbędny dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej za okres do 8 listopada 2013 roku i uwzględnią wcześniejsze uwagi dotyczące wykładni prawa materialnego, stosując przepisy obowiązujące w dacie orzekania . d.j.