II SA/Łd 1381/03

Dnia 20 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. - Sygn akt II SA/Łd 1381 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.W. od decyzji z [...], Nr [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. w Ł. z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł., w sprawie przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego w kwocie 50,00 złotych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w okresie od kwietnia do maja 2003 roku, na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3, art. 4 ust. l, art.32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz.414 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał E.W. pomoc w okresie od kwietnia do maja 2003 roku, w postaci zasiłku celowego bezzwrotnego w kwocie 50,00 złotych miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania. Wysokość przyznanego zasiłku organ I instancji uzasadnił szczupłością środków finansowych, jakie ma do dyspozycji. W 2002 roku M.O.P.S. Filia Ł. – B. dysponował środkami z przeznaczeniem na zasiłki celowe na zakup żywności dla około 2800 rodzin nie posiadających własnego źródła dochodów. W związku z powyższym średnia wysokość zasiłku wynosiła 50,00 złotych miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E.W. W odwołaniu, powołując się na trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku, podnosząc, iż nie jest on wystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto wskazał, iż jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Jedyną formą pomocy, jaką otrzymuje są zasiłki w wysokości 50,00 złotych miesięcznie. Nie wystarczają one nawet na kupno leków, co prowadzi do biologicznego wyniszczenia organizmu. Wniósł więc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwiększenie kwoty przyznanego zasiłku celowego bezzwrotnego. Organ I instancji przesyłając akta sprawy wraz z odwołaniem podtrzymał stanowisko zawarte w przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrzywszy wniesione odwołanie uznało, że należy powyższą decyzję utrzymać w mocy. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.) celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 4 ust. l przywołanej powyżej ustawy przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza: - l. na osobę samotnie gospodarującą – 461 złotych, -2. na pierwszą osobę w rodzinie – 418 złotych, -3. na drugą i dalsze osoby powyżej 15 lat – 294 złotych, -4. na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat – 210 złotych, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.3 pkt.2 – 11 to jest: sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu i narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy bezzwrotny może zostać przyznany w celu "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek taki może być przyznany również na inne cele pod warunkiem, że odpowiada to celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłków celowych bezzwrotnych działa w granicach "uznania administracyjnego", co wynika wprost z powołanej powyżej normy. Wydanie każdej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego (rodzinnego), który pozwoli na obiektywną ocenę sytuacji i wydanie prawidłowej decyzji. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że E.W. ma 56 lat i jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy od września 1992 roku bez prawa do zasiłku. Odwołujący się mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Cierpi na dolegliwości żołądka i owrzodzenie dwunastnicy. Mieszka w mieszkaniu kwaterunkowym, na poddaszu, bez ogrzewania i gazu. Mieszkanie to składa się z pokoju z kuchnią i wyposażone jest w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Dochód jaki posiada odwołujący się, w kwocie 84,00 złote z tytułu dodatku mieszkaniowego, spełnia wymogi kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej w formie bezzwrotnej, które w danym przypadku stanowi kwota 461,00 złotych miesięcznie. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż ośrodki pomocy społecznej udzielają pomocy na zasadach określonych w powołanej ustawie o pomocy społecznej. Pomoc ta może zostać przyznana wyłącznie w ramach przepisów wynikających z powyższej ustawy i w granicach posiadanych przez ośrodki środków finansowych. Zadania związane z pomocą społeczną są podzielone na obligatoryjne i fakultatywne, co powoduje, iż przy szczupłości posiadanych środków finansowych w pierwszej kolejności są realizowane zadania obligatoryjne, natomiast inne, do których należy przyznawanie zasiłków celowych są ograniczone. Fundusze, jakimi aktualnie dysponuje ośrodek pomocy społecznej na realizację zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, których częścią są świadczenia pieniężne o charakterze nieobowiązkowym w postaci zasiłku celowego, nie wystarczają na pełną realizację świadczeń udzielanych w ramach tych środków. Jak wynika z informacji uzyskanych z M.O.P.S., Filia Ł. – B. otrzymuje w 2003 roku na zadania własne kwotę 1.330.285,00 złotych. Do końca maja 2003 roku Ośrodek otrzymał środki pieniężne w wysokości 512.042,00 złotych, zaś stosownie do zaawansowania planu rocznego powinien był otrzymać kwotę 554.285,00 złotych. W tym samym czasie rzeczywiste wydatki Filii Ł. – B. wyniosły: 335 724,10 złotych – wypłata zasiłków celowych, łącznie z kosztami pochówków, oraz 221.645, 42 złotych jako dofinansowanie do posiłków dla dzieci w szkołach, co daje łączną kwotę 557.369,52 złotych. W okresie 5 miesięcy 2003 roku z pomocy w formie zasiłków celowych skorzystało około 1500 rodzin, zaś średnia wysokość świadczenia wyniosła około 50 złotych. Wśród osób, które otrzymały wsparcie finansowe znajduje się także E. W., któremu zasiłki celowe w wysokości po 50,00 złotych miesięcznie przyznano od stycznia do lipca 2003 roku, co świadczy o tym, iż opieka społeczna stara się pomagać odwołującemu się w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej. W ocenie organu jest poza sporem, iż przyznana pomoc nie wystarczy na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych odwołującego się. Organ podniósł, iż utrzymująca się od kilku lat skomplikowana sytuacja finansowa M.O.P.S. zmusza organy administracji do bardzo oszczędnego gospodarowania pieniędzmi tak, aby możliwie największa liczba podopiecznych mogła uzyskać choćby minimalne wsparcie. Istotną okolicznością jest także i to, że krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczeń z uwagi na wzrost bezrobocia systematycznie wzrasta, w proporcjonalnym zaś stopniu nie zwiększają się fundusze opieki społecznej, co zmusza M.O.P.S. do odmowy przyznawania pomocy pieniężnej w sytuacji, gdy osoba lub rodzina posiada jakiekolwiek własne źródło dochodu; w przypadkach zaś, gdy takich dochodów brak, pomoc przyznaje się w bardzo niskich kwotach i wyłącznie z przeznaczeniem na żywność. Zdaniem organu z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Na marginesie organ odwoławczy podniósł, że z roku na rok coraz więcej podopiecznych korzysta z pomocy w formie zasiłku celowego, co ma bezpośredni związek ze stałym zmniejszaniem środków na zadania zlecone, finansowane z budżetu państwa. W 2002 roku, ze względu na niemal całkowity brak funduszy z budżetu państwa na świadczenia nieobowiązkowe w formie zasiłków okresowych zwykłych, pomoc w postaci zasiłków celowych była jedyną formą pomocy fakultatywnej, realizowaną przez M.O.P.S. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w 2003 roku nie są przewidziane żadne środki z budżetu państwa na pomoc w postaci zasiłków okresowych zwykłych, co oznacza, iż szansę na jego otrzymanie –czego domagał się E.W. w swym odwołaniu – są minimalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ustawa o pomocy społecznej stanowi, iż prawo do zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że zasiłek ten może być stronie przyznany, jeżeli spełnia ona określone kryteria. Oznacza to jednak także, iż również wysokość przyznanego świadczenia ma charakter uznaniowy i wysokość świadczenia zależy głównie od aktualnych możliwości finansowych organu pomocy społecznej . W dniu 9 września 2003 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. wywiódł E.W., który wniósł o przyznanie zasiłku okresowego na utrzymanie w wysokości minimum egzystencji z tytułu bezrobocia, "gdyż taki zasiłek jest zapisany w Konstytucja R.P.". Zdaniem skarżącego wysokość przyznanego zasiłku celowego na utrzymanie w kwocie 50 złotych jest poniżająca i utrzymanie się za taką kwotę prowadzi do biologicznego wyniszczenia organizmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł., nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.s.a.). Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek ten może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. (art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej). Jest w niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi przepis art. 4 omawianej ustawy, a więc tym samym prawidłowo skonstatowały organy w obu zaskarżonych decyzjach, iż przysługuje mu prawo do świadczeń z opieki społecznej. Prawo to jednak nie ma charakteru bezwzględnego, skutecznego erga omnes i w każdej sytuacji. Mając na uwadze treść przepisu, która stanowi, iż w razie spełnienia przez stronę określonych przesłanek "organ administracji może" przyznać konkretny zasiłek, wskazać należy, iż mamy do czynienia w tym przypadku z tak zwanym "uznaniem administracyjnym". Przyznanie organowi uprawnienia do zdecydowania w ramach uznania administracyjnego o przyznaniu bądź odmowie przyznania niektórych świadczeń z opieki społecznej nie jest władzą dyskrecjonalną organu. Nie znaczy to w szczególności, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Organ jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 par. 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 stanowiącym , iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta powinna w miarę możliwości doprowadzić między innymi do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 roku w sprawie I SA 2116/00, Lex Nr 79609) Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika to z przepisu art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 par. 1 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku w sprawie I SA 945/00, Lex Nr 79608). Organ administracji ferując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zarówno z punktu widzenia słusznego interesu obywatela, mając w szczególności na uwadze cele pomocy społecznej, jak i z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków. Wskazane przez organ z jednej strony wielkości dostępnych środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną, a z drugiej wielkości samych tylko potrzeb w zakresie świadczeń obligatoryjnych, a więc tych, których przyznania organ nie może stronie odmówić powołując się chociażby na brak środków, jednoznacznie wskazuje, iż środków tych jest o wiele za mało w stosunku do potrzeb. W takiej sytuacji przyznanie stronie świadczenia o fakultatywnym charakterze w zakresie, który zdaniem strony jest niewystarczający, znajduje oparcie w przepisach prawa i nie może być uznane za dowolne działanie organu. Przytoczone przez organ uzasadnienie wysokości przyznanego świadczenia jest trafne i wynika jasno z porównania z wysokością innych zasiłków tego rodzaju przyznawanych przez opiekę społeczną w tym czasie. Podnoszona przez skarżącego kwestia przyznanie stosownego świadczenia w "oparciu o Konstytucję" nie może zakończyć się dla skarżącego powodzeniem. Przepis art.67 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, ponadto obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Regulacje te stanowią jednak, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Stosownie natomiast do ugruntowanego już poglądu przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 roku w sprawie III RN 141/01, OSNP 2002/24/584) Podnoszona przez skarżącego kwestia nie przyznania "zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia" nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy administracji w kwestionowanej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej, a zatem skoro nie jej dotyczyło postępowanie organów administracji brak jest podstaw aby była ona przedmiotem sądowej kontroli. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.s.a.).