II SA/Łd 1383/03

Dnia 7 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi L.A. i R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienie postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz L.A. i R.A. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania R. i L. małżonków A. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej, że decyzja znak: [...] z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych i zespołu budynków mieszkalnych wraz z urządzeniami technicznymi na działkach: 200/38, 200/41 i 200/42 przy ulicy A z budową układu komunikacyjnego od strony ulicy B została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 par 1 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu 29 maja 2003 roku R. i L. małżonkowie A. wystąpili do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek o numerach: 200/38, 200/41 i 200/42 położonych w S. przy ulicy A w związku z zamierzeniem budowy pawilonów handlowo - usługowych. W uzasadnieniu wniosku podali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, nie doręczono im w stosownym czasie decyzji i nie mogli bronić swoich interesów, chociaż ewidentnie są stronami tego postępowania, bowiem ich dom graniczy z terenem inwestycji, którego postępowanie dotyczyło. Decyzję otrzymali dopiero na wyraźne żądanie w dniu 30 października 2002 roku. Na potwierdzenie zasadności zgłoszonego wniosku R. i L.A. powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2003 roku, doręczony 27 maja 2003 roku, w którym jednoznacznie stwierdzono, że bez swojej winy nie uczestniczyli w przedmiotowym postępowaniu w I instancji, co pozbawiło ich skutecznego odwołania się od decyzji i wskazano na możliwość żądania wznowienia postępowania. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wznowił postępowanie na żądanie R. i L. małżonków A., a następnie w dniu [...] wydał decyzję, stwierdzając, że decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ R. i L. małżonkowie A. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, odmawiając jednocześnie jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym na brak podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego decyzja z [...] dotyczyła. Natomiast zarzuty odnoszące się do zbyt bliskiej odległości budowanego już obiektu od domu mieszkalnego skarżących i jego wysokości nie mają przełożenia do ustalonych decyzją warunków, albowiem w decyzji określono tylko teren, w obrębie którego wnioskodawca przy zachowaniu ustaleń planu oraz warunków wynikających z przepisów szczególnych może zlokalizować swoją inwestycję. Zdaniem organu I instancji zapis w decyzji, iż: "inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" zapewnia ochronę interesów osób trzecich, w tym również skarżących. W odwołaniu od tej decyzji R. i L. małżonkowie A. zaskarżyli jej część dotyczącą odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, jako naruszającą art. 146 par. 2 k.p.a. oraz art. 40 i 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgłosili w związku z tym wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] i wydanie nowej gwarantującej zachowanie wcześniejszych warunków zabudowy w zakresie między innymi odległości obiektu istniejącego i budowanego. Po zapoznaniu się z odwołaniem Prezydent Miasta S. nie stwierdził podstaw do jego uwzględnienia we własnym zakresie na podstawie art. 132 kpa i przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., które podniosło, iż wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej przez skarżących we wniosku z dnia 29 maja 2003 roku i określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 par. 2 k.p.a.). Przyjmując oświadczenie skarżących, że o decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dowiedzieli się w dniu 30 października 2002 roku, w którym otrzymali tę decyzję i mogli się z nią zapoznać, uchybienie miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest oczywiste, ponieważ podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w dniu 29 maja 2003 roku bez wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie organu odwoławczego sugestia odwołujących się, iż termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania powinien w tym przypadku być liczony od dnia 27 maja 2003 roku, kiedy to odwołującym się został doręczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający ich skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na decyzję z dnia [...] – ponieważ do tego czasu toczyło się postępowanie – jest błędna i nie poparta żadną podstawą prawną. Dalej organ odwoławczy wywodził, iż decyzja z dnia [...], od dnia 25 grudnia 2001 roku jest decyzją ostateczną. Potwierdziło to zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim postanowieniu z dnia [...], znak: [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2003 roku oddalającym skargę małżonków A. na to postanowienie. Wymienione organy wskazały wprawdzie skarżącym na możliwość ochrony ich interesów poprzez instytucję wznowienia postępowania, lecz nie może to oznaczać prawa do naruszenia ustawowych, powszechnie obowiązujących norm prawnych odnoszących się do terminów i trybu postępowania w tym zakresie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż organy administracji obowiązane są z urzędu badać zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 148 k.p.a.), godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 par. 1 k.p.a.). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zaś wznowione postępowanie na wniosek złożony po terminie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 kpa jako bezprzedmiotowe. W związku z powyższym organ odwoławczy zaskarżoną decyzję uchylił w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. W dniu 5 września 2003 roku od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. L. i R. małżonkowie A. wywiedli skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi zarzucając jej naruszenie przepisu art. 148 k.p.a. i art. 9 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie. Powodem takiej decyzji było stwierdzenie, że "skarga o wznowienie postępowania" została złożona po terminie. W ocenie skarżących taka decyzja jest niesłuszna. Skarżący podnieśli, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2003 roku, w sprawie II SA/Łd 1949/02 wyraźnie stwierdził, że mamy prawo do złożenia takiej skargi. Niezwłocznie po doręczeniu tego wyroku (na następny dzień) skarżący złożyli skargę. Konkludując skarżący podnieśli, iż jest wyraźna sprzeczność miedzy stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. a Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi co do możliwości skutecznego złożenia skargi. Ponadto skarżący podali, iż jest sprzeczne z podstawowymi zasadami i prawami stron, przyjmowanie, że decyzja w postępowaniu, co do której nie brali udziału nie ze swojej winy, nabrała skutku przed zakończeniem co do niej postępowania odwoławczego. Postępowanie takie zakończyło się zdaniem skarżących dopiero z momentem doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Wcześniej decyzja w tamtej sprawie w stosunku do skarżących nie była ostateczna i nie mogli dowiedzieć się o jej istnieniu w rozumieniu art. 148 k.p.a., bowiem w stosunku do nich postępowanie w tej sprawie nie było zakończone. Dalej skarżący podnieśli, że jeżeli przyjąć inny pogląd, to należałoby stanąć na stanowisku, że naruszony został przepis art. 9 k.p.a. bowiem organ winien potraktować odwołanie skarżących jako skargę o wznowienie postępowania, bowiem posiadał przekonanie, że odwołania będą nieskuteczne. Takiego stanowiska lub stosowanego pouczenia organ w poprzednim postępowaniu nie zajął. Ponadto skarżący podnieśli, iż nie bez znaczenia jest to, że w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął skargę jako złożoną w terminie. W sprawach administracyjnych dotyczących tak ważkich interesów istotnym jest nie tyle formalizm, co dążenie – zgodnie z zasadami postępowania — do załatwienia sprawy w interesie strony, tym bardziej, jeżeli bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa rodzącego konieczność jej uchylenia. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, poz. 98, poz. 1071 ze zm.). Przed dokonaniem analizy uregulowań prawnych zawartych w powyższym akcie prawnym wypada przybliżyć ciąg zdarzeń, który doprowadził do niniejszej skargi. Jest poza sporem, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przylegającego do nieruchomości należącej do skarżących została wydana w postępowaniu toczącym się bez ich udziału jako strony. Decyzja ta została następnie doręczona skarżącym – na ich żądanie – w dniu 30 października 2002 roku. W tym czasie upłynął już termin do złożenia od niej odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu. Niezależnie od powyższego ustalenia, w dniu 13 listopada 2002 roku skarżący złożyli od decyzji z dnia [...] odwołanie od organu administracji wyższego rzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność tegoż odwołania z uwagi na przekroczenie terminu do jego wniesienia. Skarga wywiedziona przez małżonków A. od tegoż postanowienia została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2003 roku oddalona. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem doręczony został skarżącym w dniu 27 maja 2003 roku, zaś w dniu 29 maja 2003 roku złożyli oni podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Nie budzi wątpliwości, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego wynosi jeden miesiąc i liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 par. 1 k.p.a.). Mając na uwadze, iż przyczyną domagania się wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było nie branie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc podstawa określona w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., to termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 par. 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie jest niewątpliwe kiedy skarżący otrzymali decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Tak więc precyzyjnie można ustalić, iż termin do złożenia w organie I instancji podania o wznowienie postępowania upłynął skarżącym w dniu 30 listopada 2002 roku. Powyższa konstatacja jest niewątpliwa i przesądza o tym, że podanie skarżących o wznowienie postępowania złożone w dniu 29 maja 2003 roku jest spóźnione, a zatem nie może wywołać tych skutków prawnych, jakie skarżący z nim łączą. Zasadnie wywodzi organ, iż argumentacja skarżących tycząca tego, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania winien być liczony od doręczenia stronie wyroku sądu badającego legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego opóźnienie, jest pozbawiona na gruncie przepisów postępowania administracyjnego jakiekolwiek podstawy prawnej. Precyzyjne brzmienie przepisu art. 148 k.p.a. nie pozostawia w tym zakresie jakiejkolwiek wątpliwości. Pomimo powyższej konstatacji nie można uznać, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Ugruntowane jest stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W sytuacji gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 roku w sprawie I SA 1329/95, opublikowany ONSA 1998/3/103, oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 roku w sprawie I SA 2219/97, opublikowany LEX Nr 44513). Powyższa argumentacja musi prowadzić do wniosku, iż organ winien przed rozstrzygnięciem o niedopuszczalności podania o wznowienie postępowania zbadać czy podaniem takim nie było "odwołanie", jakie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wywiedli skarżący w dniu 13 listopada 2002 roku. Organ odwoławczy powyższe pismo skarżących zaklasyfikował jako odwołanie i tak też je rozpoznał. Rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność owego odwołania było co prawda przedmiotem rozpoznania sądu, ale nie pozbawia to organu administracji możliwości oceny tegoż pisma pod kątem podania o wznowienie postępowania. Przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa jednoznacznie wskazuje na potrzebę takiej analizy. Klasyfikując pismo organ nie powinien poprzestawać na samym jego tytule czy też na literalnym brzmieniu treści wniosków. To całość treści pisma, a w szczególności podniesione w nim argumenty oraz sytuacja proceduralna w jakiej konkretnie znajduje się strona winny być dla organu wyznacznikiem tego jaki jest rzeczywisty charakter złożonego pisma. W tej sytuacji błędem organu ferującego zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie było poprzestanie na ustaleniu, iż podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez skarżących dopiero w dniu 29 maja 2003 roku. Organ winien dokonać analizy pisma skarżących z dnia 13 listopada 2002 roku, pod kątem tego, czy nie zawiera ono obok elementów odwołania także elementów podania o wznowienie postępowania. Wszak niewątpliwie pismo to złożone zostało w terminie, o którym mówi przepis art. 148 k.p.a., a więc z formalnego punktu widzenia analiza taka wydaje się być uzasadniona. Następstwem tej analizy może bowiem być wniosek, iż podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] nie pochodzi z dnia 29 maja 2003 roku lecz z dnia 13 listopada 2002 roku, co przesądzałoby o tym, że złożony został w zakreślonym przez ustawę terminie. W tym stanie rzeczy niepodobna zaakceptować stanowiska organu upatrującego wyłącznie w piśmie z dnia 29 maja 2003 roku podania o wznowienie postępowania. Stanowisko to bazuje na formalizmie i nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy. Konsekwencją owej wadliwości jest konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisów od skarg orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec tego, iż zaskarżona decyzja umarzała postępowanie, bezprzedmiotowe jest rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia wstrzymania jej wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.