II SA/Łd 1391/10

Dnia 25 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 4, 5, 7 lit. c i pkt 12, art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1, 5 – 8 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r. nr 1, poz. 7 ze zm.), art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie przez P. Z. nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2008r. do 30 września 2009r. w kwocie 4.320 zł wraz z ustawowymi odsetkami doliczonymi do dnia [...] w kwocie 670,15 zł, tj. łącznie kwoty 4.990,15 zł. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, iż decyzją z dnia [...] przyznano stronie prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008r. do 30 września 2009r. w wysokości 360 zł miesięcznie. W dniu 1 września 2008r. matka strony zawarła związek małżeński (odpis skrócony aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...] wydany przez USC [...]). Postanowieniem z dnia [...] zostało wznowione postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczeń. W związku z tym, iż od dnia 1 września 2008r. do rodziny strony zalicza się również męża matki, zaistniały przesłanki do ponownego ustalenia wysokości dochodu rodziny. Pomimo wezwań z dnia 2 i 28 grudnia 2009r. do przedstawienia dokumentów umożliwiających ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej rodziny, strona nie złożyła we wskazanym terminie zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego przez męża matki w 2007r. Zdaniem organu pierwszej instancji nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka przyznania stronie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż nie można ustalić, czy we wskazanym okresie jej rodzina spełniała kryterium dochodowe wynikające z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W świetle zgromadzonych dowodów ustalono, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują stronie od dnia 1 października 2008r. Z tej przyczyny decyzją z dnia [...] uchylono poprzednie rozstrzygnięcie i orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. O przypadkach, w których nie przysługuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń strona została pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz decyzji przyznającej te świadczenia, czego nie uczyniła. W związku z powyższym strona nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008r. do 30 września 2009r. i jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od tej decyzji P. Z. podniosła, iż mąż jej matki nie ponosi żadnych kosztów związanych z jej utrzymaniem i nie miała możliwości złożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości jego dochodów. H. de J. nie mieszka i nie przebywa na terytorium Polski. Okoliczność zawarcia przez jej matkę związku małżeńskiego z obywatelem Holandii nie jest jednoznaczna z tym, iż mąż matki ją utrzymuje i wychowuje. Pomimo zawarcia związku małżeńskiego z jej matką, H. de J. prowadzi osobne gospodarstwo domowe i nie jest częścią jej rodziny. Mieszka w Holandii i jest chory na chorobę nowotworową, na która się leczy w R. Obowiązek alimentacyjny obciąża natomiast jej ojca biologicznego, który uchyla się od jego spełniania. Wypłacone świadczenie zostało skonsumowane na zaspokojenie podstawowych, bieżących potrzeb egzystencjalnych i nie ma możliwości zapłacenia tak ogromnej kwoty z uwagi na brak dochodów. Obecnie jej jedyne źródło utrzymania stanowią alimenty przekazywane przez komornika i pomoc ze strony matki. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta Ł. w zaskarżonej decyzji. Podniósł przy tym, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] i odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie została przez stronę zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna, wiążąca i wykonalna. W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nienależnie pobranych. Decyzja ta jest konsekwencją wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i określa jedynie kwotę świadczeń należnych do zwrotu. Kwotę tę ustalono w sposób prawidłowy. Za nienależnie pobrane uznano bowiem świadczenia wypłacone P. Z. w ciągu 12 miesięcy w łącznej kwocie 4.320 zł (12 x 360 zł) i taka też kwota została wskazana w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zachodzi określona w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przesłanka do uznania wypłaconych stronie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane wobec uchylenia decyzji z dnia [...] w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania stronie przyznania prawa do świadczeń ostateczną decyzją z dnia [...]. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż opisany stan faktyczny był znany organowi wydającemu zaskarżoną decyzję, a do wskazanych przez stronę okoliczności odniesiono się zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], jak i decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze na powyższą decyzję P. Z. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 wskazanej ustawy przez orzeczenie o obowiązku zwrotu świadczeń, które nie zostały nienależnie pobrane. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, iż gdyby ustawodawca chciał objąć hipotezą art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia wypłacone na podstawie decyzji, które zostały uchylone na skutek wznowienia postępowania, dokonałby tego w sposób wyraźny, tak jak np. w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na odmienną konstrukcję omawianego przepisu zakres jego hipotezy skonstruowano węziej, ograniczając przypadki świadczenia nienależnie pobranego do przypadków, gdy świadczenie wypłacono bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za taką wykładnią gramatyczną przemawia wykładnia autentyczna, o czym świadczy uzasadnienie do ustawy z dnia 27 czerwca 2008r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 134, poz. 850). Przeciwko wykładni przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przemawia również cel ustawy oraz utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż świadczenia nienależnie pobrane nie są po prostu świadczeniami nienależnymi. Skarżąca wskazała przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 398/09 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze organ administracji podniósł, że przesłanki uznania świadczeń za nienależnie pobrane zostały wprost wskazane w art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. c wskazanej ustawy wynika, że za nienależne uznaje się świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznająca świadczenie i odmówiono prawa do pomocy w tej formie. Świadczenie takie podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. O nienależnym świadczeniu można mówić zarówno w przypadku, gdy wypłacone ono zostało w oparciu o decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności (z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak i w przypadku, gdy wobec pojawienia się nowych okoliczności organ wznowił postępowanie i rozpoznając sprawę na nowo odmówił przyznania świadczeń z uwagi na brak podstaw do przyznania pomocy w tej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza zawartych w skardze twierdzeń wskazuje, iż zdaniem skarżącej, właściwy w sprawie organ dopuścił się uchybienia polegającego na błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity – Dz.U. z 2009r., nr 1, poz. 7 ze zm.), czego rezultatem miałoby być niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 tej ustawy i niezasadne orzeczenie o obowiązku zwrotu świadczenia alimentacyjnego. W związku z tym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 2 pkt 7 definiuje pojęcie nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, którego błędną wykładnię zarzuca skarżąca, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż wystarczającą przesłanką do uznania wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane w rozumieniu wskazanej ustawy jest jego wypłacenie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania i wydania decyzji o odmowie prawa do świadczenia. Natomiast art. 23 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z treści tego przepisu wynika więc, iż obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami obciąża osobę, która pobrała nienależnie świadczenia w rozumieniu tej właśnie ustawy, a więc nienależnie pobrane, m.in. w sposób określony w art. 2 pkt 7 lit. c, czyli wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego i orzekł o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2008r. Analiza akt sprawy potwierdza, że decyzja ta została wydana w wyniku wznowienia postępowania i nie była przez skarżącą kwestionowana w administracyjnym toku instancji. Konsekwencją tego było uzyskanie przez nią przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 K.p.a., który to przepis statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz związanie z nią organu administracji orzekającego o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] decyzja o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowiła jedynie skutek wydanej w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego i odmowie prawa do tego świadczenia. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 1304/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z tego też względu podnoszona przez skarżącą w toku postępowania argumentacja, odnosząca się do jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, nie mogła odnieść zamierzonego skutku prawnego. Dopóki bowiem ostateczna decyzja z dnia [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty jakakolwiek polemika z tym rozstrzygnięciem jest prawnie bezskuteczna. Poza tym okoliczności tego rodzaju, z uwagi na powołaną wyżej treść art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie mają znaczenia dla ustalenia, że na skarżącej ciąży określony w jej art. 23 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Inną natomiast kwestią jest to, że mogą one stanowić podstawę wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczeniu terminu ich płatności albo rozłożeniu na raty na podstawie art. 23 ust. 8 tej ustawy, co jednak wymaga stosownego wniosku. Na marginesie powyższych rozważań należy nadto zauważyć, że z uzasadnienia powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 398/09 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wynika, iż przedmiotem skargi była decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, a nie - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, będąca jedynie konsekwencją wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu świadczenia. W świetle tych uwag, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie znajdując podstaw od uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. A.D.