II SA/Łd 14/03

Dnia 25 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekr.sąd. Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. - II SA/Łd 14/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. A. od decyzji z dnia [...] nr [...] Iden.Rodz[...] wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia – Ł.- B. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu październiku 2002 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 3 i 4, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 32 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., iż J. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-B. z prośbą o udzielenie mu pomocy finansowej w wysokości 500 zł, ponieważ znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. Organ I instancji odmówił przyznania mu zasiłku celowego. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca zamieszkuje z kolegą, z którym prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymuje z ośrodka zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek stały wyrównawczy. W dalszej części uzasadnienia powołano się szczegółowo na sytuację finansową Filia MOPS, która otrzymuje około 90 tys. zł miesięcznie na zadania własne. Z tych środków zobowiązana jest do zabezpieczenia kwoty około 40 tys. zł na świadczenia o charakterze obligatoryjnym oraz pokrycie kosztów posiłku w szkołach dla dzieci z rodzin najuboższych. Pozostałą część tj. około 50 tys. zł Filia przeznacza na zasiłki celowe na żywność dla osób bez żadnego źródła utrzymania. Pomoc o jaką zwrócił się wnioskodawca jest świadczeniem o charakterze nieobowiązkowym i jej udzielenie uzależnione jest od możliwości finansowych MOPS. Wobec braku takich możliwości odmówiono przyznania pomocy. W odwołaniu od tej decyzji J. A. wniósł o przyznanie zasiłku celowego i opisując swoją trudną sytuację życiową. Organ odwoławczy w swej decyzji powołał się na art. 2 ust. 4 ustawy, który określa, iż potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy opieki społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej; art. 3 określający kategorie osób, którym udziela się pomocy; art. 4 ust. 1 ustawy określający kryteria dochodowe, których spełnienie stwarza możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że J. A. jest osobą ociemniałą i prowadzi sam swoje gospodarstwo domowe przy pomocy swoich znajomych. Od stycznia 1998 r. otrzymuje zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny także od stycznia 1998 r. w kwocie 136,64 zł. Świadczenia te ma przyznane na czas nieokreślony. Ma zaległości w opłatach za czynsz i energię elektryczną, obecnie w mieszkaniu światło zostało odłączone. Nie przebywa w miejscu swojego zameldowania, ponieważ w dniu 25 lipca 2002 r. został potrącony przez samochód ciężarowy i doznał licznych obrażeń między innymi otwartego złamania nogi. Przebywa natomiast u swojego znajomego, z którym prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. W czasie przebywania w szpitalu zostały zasądzone alimenty i część zasiłku została zajęta przez komornika. Zasiłek celowy należy do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej o charakterze fakultatywnym. Organ I instancji wydając swoją decyzję działał w granicach uznania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia decyzji szczegółowo powołano się na sytuację finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., z której wynika, że Ośrodek nie dysponuje tak dużymi kwotami pieniędzy, aby móc uwzględnić wszystkie żądania swoich podopiecznych i wesprzeć ich pomocą finansową w wysokości 500 zł, o jaką zwrócił się skarżący. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu J. A., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż spełnia, co najmniej dwie przesłanki z art. 3 ustawy o pomocy społecznej tzn. jest osobą niepełnosprawną i pozostaje w ubóstwie. Wskazał ponadto, iż do chwili obecnej przebywa w mieszkaniu swoich znajomych z uwagi na długie i skomplikowane leczenie powypadkowe oraz brak możliwości samodzielnego poruszania. Podkreślił, iż pieniądze z pomocy społecznej umożliwiłyby mu samodzielną egzystencję po powrocie do domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślono, że odmowa przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w określonym miesiącu nie zamyka skarżącemu drogi do ubiegania się o taką pomoc w czasie, gdy organ pomocy społecznej dysponować będzie wystarczającymi środkami finansowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rolą Sądu jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia podjęcia aktu albo dokonania czynności. Jednak, stosownie do art. 149 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593, zm. nr 99, poz. 1001) z dniem wejścia tej ustawy w życie, a więc z dniem 1 maja 2004 r. wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Z tym więc dniem wygasła także zaskarżona do Sądu decyzja. Wygaśnięcie tej decyzji należy rozumieć w ten sposób, iż przestała ona z tym dniem obowiązywać – wycofana została z obrotu prawnego. Powstaje w związku z tym pytanie czy Sąd może w tej sytuacji kontrolować legalność takiej decyzji, czy też zobligowany jest do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na taką decyzję? Nie może jednocześnie ulegać wątpliwości, że w przypadku, gdyby Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji mógłby to uczynić, gdyż wtedy dotychczasowa decyzja zostałaby wycofana z obrotu prawnego z datą jej wydania – ex tunc. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie ma jednak miejsca, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Co prawda ocena czy zaskarżony do Sądu akt – w rozpoznawanej sprawie decyzja – dotknięta jest wadą nieważności powinna być dokonana po przeprowadzeniu pełnego postępowania rozpoznawczego w danej sprawie, ale art. 119 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) przewiduje rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności albo zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Skoro ocena dotycząca dotknięcia decyzji wymienionym naruszeniami prawa może być dokonana jeszcze przed rozpoznaniem sprawy, to oznacza, że także Sąd w sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie takie oceny – eliminującej wystąpienie wady nieważności w zaskarżonej decyzji - dokonać miał prawo. Konstatacja ta nie udziela jednak odpowiedzi na podstawową wątpliwość – czy można orzekać, a ewentualnie uchylać zaskarżony akt, gdy utracił on swoją moc – wygasł. Skład orzekający w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd, iż ratio legis przepisu art. 149 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej było wygaśnięcie tych decyzji administracyjnych, których okres obowiązywania wykraczał poza datę 1 maja 2004 r. – np. dotyczących zasiłku okresowego czy zasiłku wyrównawczego. Wygaśnięcie takich decyzji należy rozumieć w ten sposób, iż mimo, że przewidywały one np.. wypłatę świadczeń także w następnych miesiącach roku 2004 – czerwiec i kolejne miesiące, wypłata tych świadczeń trwała wyłącznie do 1 maja 2004 r. Trzeba więc przyjąć, iż wygaśnięcie decyzji na mocy powołanego przepisu oznaczało, iż wraz ze wskazanym dniem wygasają skutki wywołane wydaniem takiej decyzji. Pogląd ten ugruntowuje zresztą obecne brzmienie ust. 2 tego samego art. 149, zgodnie, z którym wymienione w tym przepisie decyzje przyznające świadczenia realizuje się według przepisów dotychczasowych. Prowadzić musi to do wniosku, że art. 149 powołanej ustawy nie czyni bezprzedmiotowym orzekania przez Sąd o zgodności z prawem decyzji. Przyjęcie innego stanowiska pozbawiałoby skarżących możliwości dochodzenia odszkodowań za szkody związane z wydaniem decyzji z wadą określoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto nie należy zapominać o tym, iż w doktrynie przyjmuje się, że decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie legalności i prawidłowości trwające tak długo, dopóki nie zostanie ona uchylona lub zmieniona we właściwym trybie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Jeżeliby przyjąć, że wszystkie decyzje wydane na podstawie ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej wygasły z dniem 1 maja 2004 r. nastąpiłoby tym samym pozbawienie skarżących konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a ponadto stworzyłoby niedopuszczalną w państwie prawnym sytuację, że trzeba by uznać, że wygasły one w aurze wspomnianego wyżej, a przysługującego im domniemania legalności i prawidłowości. W konsekwencji przedstawionych wyżej poglądów skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi trzeba wskazać, że celem pomocy społecznej jest stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dochód skarżącego w chwili orzekania przez organy administracji był, w zaokrągleniu do pełnych złotych, równy obowiązującemu kryterium dochodowemu uzasadniającemu udzielenie pomocy, które wynosiło 461 zł na osobę samotnie gospodarującą, chociaż, szczegółowo obliczony wynosił dokładnie 460,64 zł. Przyznawanie zasiłków celowych, jak wynika z konstrukcji art. 32 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi: "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej", pozostawione jest przez ustawodawcę uznaniu organów administracji. W myśl utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, organ administracji działając na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany stosownie do art. 7 k.p.a. załatwić sprawę zgodnie z słusznym interesem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu środków (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57). Organy administracji działające w rozpatrywanej sprawie, w swoich decyzjach wydanych w oparciu o materiał dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego oraz posiadane przez nie informacje dotyczące środków finansowych przyznanych na zadania z zakresu pomocy społecznej, wykazały, że co prawda skarżący znajduje się w relatywnie trudnej sytuacji finansowej, ale środki będące w dyspozycji organów pomocy społecznej, co było także przedmiotem szeregu publikacji w środkach masowego przekazu, są coraz mniejsze i wystarczające jedynie na zaspokojenie minimalnych potrzeb osób nieposiadających żadnego dochodu. Wszystko to razem powoduje, że nawet biorąc pod uwagę trudną sytuację zdrowotną i materialną skarżącego nie można zarzucić decyzjom organów administracji naruszenia prawa. Wykazały, bowiem one, że nie dysponowały środkami, które umożliwiłyby skarżącemu dysponującemu niewielkim, co prawda dochodem, udzielenia pomocy, którą muszą być objęte przede wszystkim osoby nieuzyskujące żadnego dochodu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.