II SA/Łd 14/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. – T. K. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...], znak [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] NR [...] ustalającą odpłatność za pobyt dziecka D. T. w rodzinie zastępczej w wysokości 104,29 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2005r. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 k.c. oraz art. 79 ust. 1, ust. 3, ust. 5, art. 78 ust. 5, art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 9 uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...], wywodząc, iż za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice, przy czym opłatę tą ponoszą również rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub rodzice, którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Opłatę ustala się w drodze decyzji administracyjnej, a przy ustalaniu jej wysokości uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło, iż z obowiązku ponoszenia opłaty całkowicie są zwolnieni, zgodnie z powołaną uchwałą, rodzice, których miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, wynoszącego w myśl art. 8 ust. 1 ustawy dla osoby samotnie gospodarującej - 461 zł., dla osoby w rodzinie zaś - 316 zł. Podkreśliło nadto, iż ustawodawca przewidział również możliwość częściowego zwolnienia bądź odstąpienia od ustalania opłaty ze względu na trudną sytuację materialną rodziny, stosownie bowiem do powołanej uchwały w sytuacjach wyjątkowych określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. w sytuacji ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo – wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej można okresowo zwolnić rodziców, na ich wniosek lub z urzędu (częściowo lub całkowicie) z ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie. Organ odwoławczy podkreślił, iż opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, jeśli dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny, oblicza się zgodnie z zawartym w powołanej uchwale wzorem: opłata = (dochód – kryterium dochodowe):liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem przebywającym w rodzinie zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło nadto, iż organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i zgromadzić cały materiał dowodowy, a ciężar dowodowy, choć ciąży na organie, to jednakże udowodnienie faktów przeciwnych ustaleniom organu obciążą stronę, która wywodzi skutki prawne, strona ta winna bowiem współprzyczyniać się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w drodze wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż łączny miesięczny dochód rodziny M. S. wynosi 1681,17 zł, a na dochód ten składa się renta inwalidzka matki M. S. w wysokości 495,57 zł, świadczenie rodzinne z MOPS w Z. w wysokości 213 zł, pomoc pieniężna wypłacana przez PCPR na częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem D. T. w rodzinie zastępczej w wysokości 972,60 zł. Zauważyło nadto, iż M. S. nie przedstawiła żadnych rachunków potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z leczeniem matki i dzieci, a przedłożone zaświadczenia lekarskie informują jedynie o tym, że syn D. T. jest pod opieką Poradni w Z., B. S. jest pod opieką Poradni z powodu licznych przewlekłych chorób a syn E. T. został skierowany do Poradni Logopedycznej z powodu opóźnionego rozwoju mowy. W tym stanie faktycznym, organ odwoławczy wyliczył odpłatność M. S. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w miesięcznej wysokości 121,05 zł od dnia 1 sierpnia 2005r. (1748,18 – 1264):4 = 121,05. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. S. wniosła o rozpatrzenie i uchylenie w całości decyzji SKO dotyczącej odpłatności miesięcznej za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu skargi wniosła o umorzenie ustalonej odpłatności. Podkreśliła, iż nie posiada nieruchomości, ruchomości ani zasobów pieniężnych, jest na utrzymaniu matki, uczęszcza do szkoły, a obecny dochód rodziny stanowi renta inwalidzka matki w wysokości 495,57 zł i świadczenia rodzinne w wysokości 972,60 zł. Oświadczyła, iż obecnie nie otrzymuje pomocy z MOPS w Z., a sytuacja rodzinna oraz zdrowotna rodziny nie wskazuje na możliwość ponoszenia dodatkowych kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez M. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] NR [...] ustalającą odpłatność za pobyt dziecka D. T. w rodzinie zastępczej w wysokości 104,29 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2005r., Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż, stosownie do przepisu art. 79 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej uczącej się w szkole, która pełnoletniość osiagnęła w rodzinie zastępczej, opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice, a starosta ustalając wysokość tej odpłatności uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową, przy czym może on częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia tej opłaty, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określa rada powiatu, zaś warunki i szczegółową wysokość odpłatności rodziców za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344).Stosownie do § 4 i § 9 załącznika do uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] jeśli dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wysokość miesięcznej częściowej odpłatności ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej ustala się według wzoru O = (D-K):L, gdzie O oznacza opłatę, D – dochód rodziny, K - kryterium dochodowe, L - liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem przebywajacym w rodzinie zastępczej oraz osobą pełnoletnią, a w wyjątkowych sytuacjach określonych w art. 7 ustawy można okresowo zwolnić rodziców, na ich wniosek lub z urzędu (częściowo lub całkowicie) z ponoszenia odpłatności wyliczonej według powyższego wzoru, zgodnie zaś z § 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia w przypadku gdy jedno z rodziców płaci alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, drugie z rodziców ponosi odpłatność za jego pobyt do wysokości udzielonej na dziecko miesięcznej pomocy pieniężnej, zaś rodzice, którzy płacą alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, nie ponoszą odpłatności. Kryterium dochodowe, o których mowa w powyższych przepisach wynosi, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2, w przypadku osoby w rodzinie 316 zł. Z powołanych przepisów wynika, iż z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rodzice są zwolnieni tylko wówczas, gdy płacą alimenty na dziecko, przy czym opłacanie alimentów przez jednego z rodziców nie zwalnia drugiego od tej odpłatności, w przeciwnym razie oboje rodzice ponoszą odpłatność. Mimo ciążącego na rodzicach obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, starosta na ich wniosek lub z urzędu może okresowo zwolnić częściowo lub całkowicie rodziców z ponoszenia odpłatności, jeśli jest to uzasadnione ich trudną sytuacją spowodowaną minn. ubóstwem, sieroctwem, bezdomnością, bezrobociem, niepełnosprawnością, długotrwałą lub ciężką chorobą, zdarzeniem losowym, alkoholizmem czy narkomanią. Wprawdzie ocena tej sytuacji a także uprawnienie do zwolnienia rodziców z odpłatności została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej, niemniej jednak organ ten w uzasadnieniu decyzji winien w sposób wyczerpujący wskazać motywy, które przesądziły o nieuwzględnieniu wniosku rodzica o zwolnienie z odpłatności. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż sytuacja rodzinna, osobista i majątkowa M. S. i jej rodziny jest trudna. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w szczególności z wywiadu środowiskowego z [...]., skarżąca jest uczennicą technikum gospodarki wodnej, posiada dwoje dzieci E. i D. T., które z okresowymi przerwami są w rodzinie zastępczej matki B. S., nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu matki. Z przedłożonej przez M. S. kopii wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] syg. akt [...] wynika, iż ojcem jej syna E. jest P. T., który został pozbawiony władzy rodzicielskiej nad E. T., oraz zobowiązany do uiszczania na rzecz E. alimentów w kwocie 150 zł płatnych do rąk B. S., z zaświadczeń lekarskich z dnia 9 września 2005r. i z dnia 20 września 2005r. wynika zaś, iż D. T. jest pod opieką poradni, często choruje na zapalenie oskrzeli i górnych dróg oddechowych, jego matka wymaga pilnej pomocy materialnej, a B. S. jest pod opieką poradni z powodu licznych chorób przewlekłych. Wątpliwości w niniejszej sprawie budzi natomiast okoliczność co do rzeczywistego dochodu rodziny M. S., składającej się z 4 osób. Jak bowiem wynika z oświadczenia skarżącej złożonego do wywiadu środowiskowego z dnia [...]., jej rodzina otrzymuje dochód miesięczny w wysokości 1608,57 zł, na który to dochód składa się renta matki w wysokości 495,57 zł, świadczenia rodzinne w kwocie 213 zł i świadczenie dla rodzin zastępczych w kwocie 900zł. Tymczasem organ pierwszej instancji w planie działania z 30 sierpnia 2005r., ustalając odpłatność M. S. za pobyt D. T. w rodzinie zastępczej, przyjął dla tej rodziny dochód w wysokości 1748,18 zł, w tym rentę inwalidzką w wysokości 562,58 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 213 zł i pomoc pieniężną wypłacaną przez PCPR na częściowe utrzymanie D. T. w rodzinie zastępczej – 972,60 zł, w planie działania z 15 września 2005r. zaś ustalił dochód rodziny w wysokości 1681,17 zł, w tym renta inwalidzka w wysokości 495,57 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 213 zł i pomoc pieniężną wypłacaną przez PCPR na częściowe utrzymanie D. T. w rodzinie zastępczej – 972,60 zł, organ odwoławczy z kolei przyjął dochód rodziny w wysokości 1748,18 zł. Z uwagi na powyższe rozbieżności pomiędzy oświadczeniem skarżącej co do wysokości dochodu, a niejednolitymi także ustaleniami organów, wobec braku w aktach chociażby decyzji o ustaleniu pomocy za pobyt D. T. w rodzinie zastępczej, nie możliwa była kontrola prawidłowości ustalonej przez organy wysokości odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Zauważyć nadto należy, iż organ pierwszej intancji w planie działania z 30 sierpnia 2005r. do dochodu rodziny wliczył rentę rodzinną B. S. w wysokości 562,58 zł brutto (odcinek renty rodzinnej za kwiecień 2005r.), w planie działania z 15 września 2005r. – kwotę 495,57 zł netto, organ odwoławczy zaś kwotę 562,58 zł brutto. Nadto podkreślić należy, iż ustalając odpłatność M. S. za pobyt dziecka D. T. w rodzinie zastępczej organy administracji publicznej obu instancji, wbrew powołanym przepisom art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r., nie rozważyły możliwości ponoszenia tej odpłatności także przez ojca biologicznego D. T. – P. T.. Skoro bowiem organy te dały wiarę oświadczeniu M. T., iż nie otrzymuje alimentów od ojca dzieci, to konsekwentnie obowiązkiem ponoszenia tej odpłatności winien zostać obiążony także P. T.. W tej sytuacji przerzucenie całej odpowiedzialności finansowej za utrzymanie dzieci na M. S. wydaje się być nie uzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien więc ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy P. T. płaci alimenty na syna D. i E. T. i czy w związku z tym jest zwolniony z odpłatności za pobyt syna w rodzinie zastępczej. Za godzące w zasadę praworządności uznać należało ograniczenie się organu drugiej instancji do krótkiego stwierdzenia, iż sytuacja rodziny M. S. nie uzasadnia całkowitego lub częściowego zwolnienia jej z odpłat. Skoro bowiem uprawnienie organu administracji publicznej do zwolnienia z odpłatności zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu, na co wskazuje użyty w przepisie § 9 załącznika do uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] zwrot "może", to organy winny w sposób wyczerpujący uzasadnić odstąpienie od możliwości zwolnienia M. S. chociażby częściowo lub okresowo od ponoszenia odpłatności za pobyt D. T. w rodzinie zastępczej z uwagi na jej trudną sytuację materialną. Na marginesie wskazać trzeba na rozbieżności między sentencją decyzji SKO w Ł. z dnia [...] Nr [...] a uzasadnieniem tej decyzji in fine. W sentecji utrzymano decyzję pierwszej instancji w mocy, a więc utrzymano w mocy wysokosć ustalonej odpłatności w kwocie 104,29 zł miesięcznie, w uzasadnieniu decyzji SKO w Ł. zaś przyjęto, że wysokość tej odpłatności wynosi 121,05 zł miesięcznie. Uchylając się od dokonania powyższych czynności organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a. Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej ograniczyły się jedynie do oceny przedłożonych przez stronę dokumentów stanowiących podstawę rozpoznania jej żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Jednocześnie z uwagi na to, że skarga podlega uwzględnieniu, Sąd w trybie art. 152 wskazanej ustawy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stosownie bowiem do tegoż przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 79 ustawy o pomocy społecznej i § 14 ust. 1 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.), uchylił obie decyzje.