II SA/Łd 140/03

Dnia 19 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.K. i E.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz E. i J. K. kwotę 310 zł (trzysta dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 140/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 ) Prezydent Miasta Ł. udzielił K.K. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 34. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 października 2002r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyżej wskazanego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Z pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 26 września 2002r. wynika, że postępowanie przed tym organem zostało zakończone, a inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone w/w decyzją i dlatego orzeczono, jak w sentencji. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie do Wojewody [...] E.K. i J.K., wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie inwestora K.K. do rozebrania budynku na wymaganą przepisami odległość od ich działki. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucili między innymi, że Prezydent Miasta Ł. udzielając pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego nie wziął pod uwagę, iż nie zachowana została wymagana przepisami odległość zabudowy od granicy z ich działką. Na istniejące usytuowanie przedmiotowego budynku nie wyrażają oni zgody, ponieważ ogranicza dostęp światła i zakłóca przewietrzanie podwórka. Ponadto w ścianie tego budynku został wybudowany komin, co również jest sprzeczne z przepisami budowlanymi. Skarżący nie wyrażają także zgody na ustęp przy ścianie graniczącej z ich nieruchomością. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że sporna inwestycja powstała w wyniku samowoli budowlanej w 1991r., a zatem, jeżeli nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, to art. 40 i 42 tej ustawy umożliwia dopuszczenie tego obiektu do użytkowania. Organ nadzoru budowlanego, właściwy w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, ustalił, że istnieje możliwość legalizacji budynku garażowo-gospodarczego i przeprowadził postępowanie administracyjne w oparciu o art. 40 w/w ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z dnia [...] i postanowieniem tego organu nr [...] z dnia [...], o czym świadczy protokół z wizji lokalnej z dnia 20 sierpnia 2002r. Z protokołu wynika, że w chwili obecnej budynek nadaje się do użytkowania, a zatem spełniony został warunek nałożony art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. Z tych względów uznając, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa orzeczono, jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i J. K. poprzez swego pełnomocnika w osobie radcy prawnego zarzucili decyzjom wydanym w niniejszej sprawie przez organy obu instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 61 i 77 kpa i wnieśli o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 2 października 2002r. K.K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego w Ł. przy ul. A 34. Organ administracyjny nie zawiadomił zainteresowanych stron - małż. K. o wszczęciu postępowania, czym naruszył art. 61 § 4 kpa. W treści decyzji organ I instancji powołuje się na decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], która nie jest decyzją ostateczną, ponieważ nigdy nie została doręczona skarżącym, chociaż przysługują im prawa strony. Ponadto w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, ani nie umożliwiono im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Również organ II instancji mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów nie próbował wyjaśnić okoliczności sprawy. Doprowadzono tym samym do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd podziela zarzuty w niej podniesione i stwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku K.K. o pozwolenie na użytkowanie zostało przeprowadzone z licznym ich naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy skutkuje uchyleniem decyzji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić udział strony w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji - dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Natomiast obowiązek przestrzegania zasad praworządności wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zbadania sprawy pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organy obu instancji naruszyły unormowania zawarte w art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zapewniły skarżącym, jako stronie, czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwiły im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych wynika, że po złożeniu przez K.K. wniosku z dnia 2 października 2002r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego organ I instancji, bez podjęcia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, wydał w dniu [...] kwestionowaną decyzję, opierając się jedynie na protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2002r. przez organ nadzoru budowlanego. Akta sprawy wskazują na to, że doręczenie tejże decyzji było pierwszą czynnością skierowaną wobec skarżących. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, iż z załączonej do akt decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] nie wynika, by miała ona charakter decyzji ostatecznej, co jest istotne z uwagi na to, że skarżący podnoszą, iż jej nie otrzymali. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2002r. organ nadzoru budowlanego dokonywał kontroli "wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji". Domniemywać należy, bo z protokołu to nie wynika, iż chodzi o roboty budowlane nakazane decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydaną w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ), które miały kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż z treści protokołu wynika, że skarżący nie brali udziału w przeprowadzonych oględzinach. Brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, że o terminie tychże oględzin zostali powiadomieni. Wprawdzie postępowanie to prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego, jednakże organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w sposób bezkrytyczny podchodzić do dowodów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Z treści art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Aby więc decyzja wydana na podstawie wskazanego wyżej przepisu odpowiadała prawu, musi być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdzi istnienie ustawowej przesłanki. Stosownie do treści art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, czyli w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie wyżej wskazany przepis został przez organ naruszony ( por. ponadto np. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 1986r. sygn. USA 2015/85 - ONSA nr l z 1986r., póz. 13 oraz z dnia 7 listopada 1988r. sygn. IVSA 701/88, z dnia 13 marca 1998r. sygn. ISA/Gd 1104/96, z dnia 25 kwietnia 1996r. sygn. SA/Wr 2294/95 - nie publik.). Sąd stwierdza również, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 - ONSA nr 3-4, póz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota" nr 50, s. 16 ). Organ II instancji, z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, nie mógł więc - w ocenie Sądu - przy ewidentnym naruszeniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji, wydać zaskarżonej decyzji bez stosownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ tym samym nie miał podstaw do tego, by w sposób całkowicie bezkrytyczny opierać się na ustaleniach dokonanych przez PINB. Sąd nie podziela natomiast zarzutu podnoszonego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organ unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, przy czym - choć pełnomocnik skarżących tego nie wskazał - chodzi zapewne o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. E. i J. K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji domagali się bowiem rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego, natomiast w myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlegają przymusowej rozbiórce jedynie w przypadkach wymienionych w punkcie 1 i 2 tego przepisu, tzn. gdy obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). W tym miejscu należy zauważyć, iż organ nadzoru budowlanego miał prawo do zastosowania unormowania z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., jeżeli nie zachodziły okoliczności ze wskazanego wyżej art. 37 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie wynika eliminacja okoliczności z art. 37. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, w tym sądowych, Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ) i w zw. z art. 200 i 205 § 2 tej ostatniej. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.