II SA/Łd 140/10

Dnia 7 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z jednoczesnym zobowiązaniem wykonania nasadzeń zastępczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...], Nr [...], znak [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 83 ust.1, 3, art. 84 ust. 1-4, art. 85 ust. 1,2,6, art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), §2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306), załącznika nr 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (Monitor Polski Nr 82, poz. 725), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy K. z dnia 29 lipca 2009r. o wydanie zezwolenia na usunięcie 12 drzew: 1. zezwolił na usunięcie : - 8 drzew z gatunku jesion wyniosły o obwodach pni: 106cm, 36cm, 58cm, 35cm, 43cm, 20cm, 42cm, 25cm, - 2 drzew z gatunku jałowiec pospolity o obwodach pni: 36cm, 19cm, - 2 drzew z rodzaju żywotnik o obwodach pni: 47cm, 52cm (drzewo rozgałęzione na dwa pnie) - wszystkich wyrosłych z terenu działki o numerze ewidencyjnym 1529/7, znajdującej się przy ul. A nr 1 w miejscowości K. 2. zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia w zamian za usunięte drzewa 12 sztuk drzew z gatunku liściastych, nie później niż do 30 kwietnia 2010r. oraz 3. ustalił opłatę za usunięte drzewa w wysokości 171 670,38 zł, 4. odroczył opłatę za usunięcie drzew na 3 lata od dnia wydania decyzji; 5. wyznaczył termin usunięcia drzew do 31 grudnia 2009r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż za usunięciem drzew przemawia planowana przebudowa drogi gminnej, ulicy B. oraz przebudowa obiektu po byłej przychodni lekarskiej przy ulicy A. w K. Wskazał, iż w ramach postępowania, w dniu 7 sierpnia 2009r., przeprowadził wizję lokalną, ustalając w jej następstwie, iż wniosek Gminy wymaga korekty, ponieważ część drzew rośnie na działce nr [...] stanowiącej własność prywatną, a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, nadto wniosek zawiera braki formalne i inne błędy merytoryczne m.in. brak obwodów pni drzew z gatunku jesion wyniosły, drzewa z rodzaju żywotnik i jałowiec zostały wymienione we wniosku jako krzewy. W dalszej części uzasadnienia organ podał, iż Urząd Gminy K. zmienił swój wniosek, wskazując jedynie drzewa rosnące na działce nr [...]. W trakcie oględzin ustalono, że drzewa znajdują się w dobrym stanie zdrowotnym, z uwagi zaś na fakt, że kolidują z remontem i rozbudową budynku po byłej przychodni lekarskiej na Gminny Dom Kultury z Biblioteką organ wydał zezwolenie na usunięcie drzew, pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożyła Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy wskazując, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem w zakresie pkt 2 i pkt 3 decyzji, gdyż zostało one podjęte w oparciu o błędne przesłanki. Strona wyjaśniła, iż działka nr [...] jest działką budowlaną, a nie terenem zieleni, zaś przeznaczenie tej działki na cele budowlane wynika z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odwołania podano, że miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., T. (Uchwała [...] Rady Gminy P. w dniu [...] uznany za obowiązujący na terenie Gminy K. Uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia [...]) przewidywał, iż przedmiotowa działka znajdowała się na terenie usług zdrowia i usług łączności. Zmiana miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., T. w części dotyczącej ulicy C. i D., uchwalona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] określała, iż przedmiotowa działka znajdowała się na terenie usług zdrowia. Natomiast zmiana uchwalona Uchwałą Nr [...] z dnia [...] przewidywała, iż działka ta znajduje się na terenie o przeznaczeniu podstawowym zabudowa usługowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Strona odwołująca podkreśliła, iż nie można tym samym mówić, iż drzewa zostaną usunięte z terenów zielonych, gdyż istniejąca na działce zieleń wysoka i niska stanowi zagospodarowanie towarzyszące obiektom budowlanym, które jest wymagane zgodnie z przepisami budowlanymi. Odwołujący wskazał, iż na przedmiotowym terenie trwa inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25 września 2008r., które przewiduje również zagospodarowanie terenu zielenią. Ponadto strona powołała treść art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w myśl którego nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 83 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 1-4, art. 85 ustawy o ochronie przyrody, decyzją z dnia 6 listopada 2009r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron i treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja organu w kwestii zezwolenia na wycięcie drzew ma charakter uznaniowy, a ustalenie przesłanek, od których zależy wydanie zezwolenia lub jego treść należy do organów, przy czym decyzja ta nie może być sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Dalej wyjaśnił, iż na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004. o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy wydanie zezwolenia może być uzależnione od posadzenia drzew i krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie, zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew i krzewów. Ustawa nie przewiduje rodzaju nowych nasadzeń, stąd słusznie w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nakazał dokonanie nasadzenia drzew liściastych w liczbie odpowiadającej liczbie usuniętych drzew, co wynika z przepisu. Zaznaczył, iż sytuacje, w których ustawodawca przewidział możliwość wyłączenie spod obowiązku poniesienia opłaty za wycięcie drzew zostały wymienione w art. 86 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania podstawy zwolnienia zawartej w art. 86 pkt. 7 ustawy, ponieważ drzewa objęte wnioskiem wyrosły na nieruchomości przed zakwalifikowaniem jej w miejscowym planie zagospodarowania na cele budowlane, o czym zdaniem organu ma świadczyć wiek drzew, znajdujący odzwierciedlenie w wymiarach obwodów pni. Ponadto organ zwrócił uwagę, że drzewa są znacznie starsze aniżeli dokonana zmiana w przeznaczeniu działki w miejscowym planie, która miała miejsce na mocy uchwały z dnia [...]. Organ odwoławczy dodał, iż po okresie 3 lat organ wydający zezwolenie podejmie postępowanie w sprawie umorzenia opłaty za wycięcie drzew i jeśli ustali, iż posadzone drzewa zachowały swoją żywotność to umorzy ustalone opłaty za korzystanie ze środowiska. Organ odwoławczy zaznaczył również, że teren przedmiotowej działki nr ewid. [...] odpowiada definicji terenów zielonych z art. 5 ustawy o ochronie przyrody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina K. zarzuciła naruszenie art. 7,10, 77§1 i 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przedstawienia w toku postępowania swojego stanowiska w sprawie. Zadaniem Gminy bowiem w tym samym dniu tj. w dniu 1 października 2009r. doręczono stronie zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie jak również decyzję organu I instancji. Strona zarzuciła również, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Strona skarżąca podkreśliła, przywołując poszczególne uchwały wydane w tym przedmiocie, iż teren działki nr [...] jest terenem przeznaczonym na cele budowlane od ponad 30 lat. Skarżący wskazał, że już według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] – zgodnie z pismem Urzędu Gminy w P. nr [...] z dnia [...] - działka ta wchodziła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod usługi różne. W konsekwencji w ocenie skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przewidującego zwolnienie od opłaty za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Ustosunkowując się do ustalonego przez organ wieku drzew, strona skarżąca wskazała, iż posługując się tabelą wiekową drzew opracowaną przez prof. Dr. L. M., ustaliła, iż dwa drzewa mają wiek od 10 do 30 lat, zatem z pewnością wyrosły na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Ponadto strona podniosła, iż wyznaczony decyzją termin dokonania nasadzeń jest niemożliwy do spełnienia, gdyż na działce obecnie prowadzone są prace budowlane, których zakończenie jest przewidywane do końca 2011r., wykonanie nasadzeń przez zakończeniem tych robót byłoby niezasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność punktu 2 i 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Sąd doszedł do przekonania, iż wspomniane rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Gmina K. zwróciła się do organu I instancji o udzielenie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew wyrosłych z terenu działki nr [...] przy ul. A. nr 1 w miejscowości K. Rozpatrując powyższy wniosek organ I instancji zezwolił na usunięcie wnioskowanych drzew, jednocześnie ustalając opłatę za ich usunięcie wobec faktu, że drzewa mają być usunięte z terenu zieleni, jakim jest przedmiotowa działka. Zdaniem Sądu, z tym stanowiskiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Według ust. 2 opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W oparciu o art. 85 opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia, rodzaju i gatunku drzewa. Szczegółowe określenie wysokości stawek zawiera przepis art. 85 ustawy. Z kolei w oparciu o art. 86 ust. 1 pkt. 7 nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Aby przepis przewidujący zwolnienie z opłaty miał zastosowanie konieczne jest ustalenie, jakie było przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy w dacie ich posadzenia lub usunięcia, w szczególności czy nieruchomość była przeznaczona na cele budowlane. Ustalenie powyższych okoliczności stanowi podstawę podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia spornej sprawy. Ustalając zatem okoliczności niniejszej sprawy, w tym wysokość ewentualnych opłat za usunięcie drzew właściwy organ powinien ustalić, jakim dokładnie planem zagospodarowania przestrzennego była objęta przedmiotowa działka oraz jaki jest wiek wnioskowanych do usunięcia drzew. Ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym. Stosownie bowiem do treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie organ winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na uwadze to, iż dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną tylko i wyłącznie w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. W rozpoznawanej sprawie poczynione przez organ ustalenia nie znajdują jednoznacznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organy I i II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń, aby wyjaśnić czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 86 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody zwalniający od opłat w zakresie drzew, które wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie posadzenia lub wyrośnięcia przedmiotowych drzew. Strona w skardze powołuje się na plan zagospodarowania przestrzennego z 1979r., z decyzji organu II instancji wynika z kolei, że nieruchomość została zakwalifikowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2007r. na cele budowlane, zaś pomiar obwodów drzew prowadzi do wniosku, że są one znaczne starsze aniżeli powyższa zmiana w przeznaczeniu działki. Z akt sprawy nie wynika jednak, jaki jest faktyczny wiek drzew, które mają być usunięte. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest wskazania przesłanek w oparciu, o które ustalono, iż drzewa wyrosły przed zmianą planu, a w szczególności dowodów, które mogłyby stanowić podstawę ustalenia wieku drzew. Z treści skargi wynika, iż w jednym z pism znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego organ I instancji powołał się na opracowanie L. M. dotyczące tabeli wiekowej drzew, w oparciu o którą ustalono, że przeznaczone do usunięcia drzewa mają wiek od 10 do 30 lat. W aktach sprawy brak jest jednak tego opracowania, co oczywiście uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę poprawności wniosków organu w zakresie wieku drzew. Zauważyć należy ponadto, że wszelkie argumenty dotyczące treści decyzji winny znaleźć wyraz w jej uzasadnieniu, brak ich zaś skutkuje naruszeniem przez organ art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazuje jedynie, iż - na podstawie obmierzonych obwodów - drzewa są starsze niż zmiany w planie, które zakwalifikowały teren działki do terenów budowlanych. W sprawie co prawda przeprowadzono oględziny, jednak na ich podstawie ustalono jedynie dobry stan zdrowotny drzew i obwody pni. Aby wyjaśnić zachodzące na tym tle wątpliwości celowym wydaje się w przekonaniu Sądu rozważenie przez organ możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii, z której wynikałby jednoznacznie wiek poszczególnych drzew przeznaczonych do usunięcia. Zdaniem Sądu wskazane byłoby również załączenie planów zagospodarowania przestrzennego spornej nieruchomości w celu ustalenia, jakie było jej przeznaczenie w dacie posadzenia lub wyrośnięcia w/w drzew. Skarżący podnosi bowiem, iż od ponad 30 lat działka, na której wyrosły drzewa przeznaczona była na cele budowlane. Prawidłowe i rzetelne ustalenia w zakresie faktycznego przeznaczenia nieruchomości w dacie posadzenia lub wyrośnięcia drzew, po uprzednim ustaleniu ich wieku pozwoliłyby w ocenie Sądu na podjęcie słusznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Brak ustaleń w tym zakresie, świadczy o naruszeniu przez organy orzekające dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i w rezultacie o naruszeniu art. 86 ust. 1 pkt. 7 w/w ustawy o ochronie przyrody. Trudno odmówić zatem słuszności skarżącemu w zakresie zarzutu, że w sprawie nie zebrano materiału dowodowego ani nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego potwierdzającego niemożność zastosowania przepisu art. 86 ust. 1 pkt. 7 ustawy. Należy nadto zauważyć, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, iż organom administracji pozostawiona została pełna dowolność co do poczynionych ustaleń i wywiedzionych w oparciu o nie wniosków, a potem rozstrzygnięć. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie może być sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującego zarówno materialnego jak i procesowego, na co słusznie wskazuje organ II instancji. Wskazane powyżej naruszenia poprzedzone wnikliwą analizą akt sprawy zdaniem Sądu prowadzą do wniosku, iż organy wykroczyły poza ramy prawnie dopuszczalnego uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż została ona pozbawiona w toku postępowania możliwości przedstawienia swojego stanowiska, a zatem naruszenia art. 10 K.p.a. należy uznać je za nieuzasadnione. Organ I instancji umożliwił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu , świadczy o tym pismo z dnia 5 sierpnia 2009r. o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dowodu, przeprowadzenie oględzin w terenie w dniu 7 sierpnia 2009r., wraz z udziałem strony, a także pismo z dnia 1 września 2009r. zawierające zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie, skutecznie doręczone stronie w dniu 4 września 2009r. Prowadząc ponownie postępowanie, organ zobligowany będzie uwzględnić powyższe zalecenia i podjąć stosowne czynności wyjaśniające tak, by rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej. Organ winien przy tym pamiętać, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Organ orzekający wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Organ winien zatem ustalić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wiek drzew przeznaczonych do usunięcia oraz dokonać analizy postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia spornej działki na cele budowlane poczynając od wskazanego przez stronę skarżącą roku 1979. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto w trybie art. 152 ustawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. AG