II SA/Łd 140/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] r., nr [...]. A. P. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] r., nr [...] w sprawie odmowy prawa do świadczenia "Dobry start". Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a.") w zw. z § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1061 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), odmówił E. S. prawa do świadczenia "Dobry start" na dwoje dzieci: A.S. i M. S., argumentując, że 1 lipca 2019 r. mąż strony – M.S. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia jako pierwszy. Stąd świadczenie "Dobry start" wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Mając zatem na uwadze fakt, że E. S. złożyła wniosek w terminie późniejszym – 4 lipca 2019 r., odmówiono prawa do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji, uzupełnionym pismem z 15 listopada 2019 r. E. S. wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci, podnosząc zarzut, że GOPS nie przeprowadził wywiadu środowiskowego na okoliczność, które z rodziców sprawuje opiekę i pokrywa wydatki na utrzymanie dzieci. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 4 ust. 1-2, § 30 ust. 1-3 rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ stwierdził, że strona wnioskiem z 4 lipca 2019 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start", wskazując, że jest osobą zamężną i ubiega się o świadczenie na dzieci: A.S. ur. [...]-2007r. i M. S. ur. [...]-2010 r. Sąd Okręgowy w Ł. postanowieniem z [...] r., sygn. akt [...] na czas trwania procesu o rozwód miedzy innymi ograniczył władzę rodzicielską E. S. i M. S. nad M. S. ur. [...]-2010 r. i A. S. ur. [...]-2007 r. poprzez poddanie wykonania tej władzy nadzorowi kuratora sądowego Sądu Rejonowego w Ł. Organ I instancji pismem zatytułowanym "Informacja o przyznaniu świadczenia DOBRY START" powiadomił M. S., że na podstawie wniosku z 1 lipca 2019 r. przyznano mu świadczenie "Dobry start" na dzieci: A.S. w kwocie 300,00 zł jednorazowo i M. S. w kwocie 300,00 zł jednorazowo. Dalej SKO stwierdziło, że z notatki służbowej pracownika socjalnego GOPS w Ł. z 15 listopada 2019 r. wynika, że w związku z wykonywaną pracą z rodziną w ramach wykonywania czynności służbowych ustalono, że podział obowiązków rodzicielskich w kontekście zarówno hierarchii, jak i wartości czy ilości jest obecnie w rodzinie trudny do jednoznacznego określenia. Z racji pozostawania M.S. na rencie chorobowej, ilość czasu spędzanego przez niego w domu z dziećmi była okresowo większa niż przez matkę dzieci. Z akt sprawy wynika, że strona oraz jej mąż i dwoje dzieci zamieszkują pod jednym adresem tj. A 16, [...] Ł. W dalszej kolejności organ drugiej instancji przywołał regulację § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia i stwierdził, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" ojcu A. S. i M. S. przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostało już przyznane świadczenie "Dobry start". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stronie nie przysługuje świadczenie "Dobry start" na dwoje dzieci, ponieważ świadczenie to zostało już wcześniej przyznane ojcu dzieci. Świadczenie "Dobry start" przysługuje tylko raz w roku na dziecko. Wskazując następnie na regulację § 30 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, SKO stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia "Dobry start" oraz zasady jego wypłaty. Wobec tego organ I instancji i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy, z pominięciem przepisów ustawy orzec o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia na dwoje dzieci. Zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zawartych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń "Dobry start". Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy organ I instancji zleci przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to po zapoznaniu się z nim winien rozważyć, czy w tej konkretnej sprawie mając na uwadze brzmienie art. 122g k.p.a., nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznania ojcu świadczenia "Dobry start". Jeżeli nawet hipotetycznie przyjąć, że do akt sprawy załączony byłby rodzinny wywiad środowiskowy, to nie miałby on wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ na dzień wydania zaskarżonej decyzji na dzieci strony jest już przyznane świadczenie "Dobry start" ich ojcu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zwolnienie skarżącej w całości od kosztów postępowania oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika GOPS (w tym przesłuchanie małoletnich dzieci) na okoliczność, które z rodziców małoletnich dzieci faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi stron, a w szczególności pokrywa wydatki związane z wychowaniem dzieci, w tym poprzez opiekę i zaspokajanie potrzeb życiowych, - nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że mąż skarżącej pobiera świadczenie "Dobry start" na małoletnie dzieci i wydatkuje uzyskiwane w ten sposób środki na cele inne niż utrzymanie wspólnych małoletnich dzieci. 2) § 5 ust. 2 rozporządzenia, w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", poprzez jego niezastosowanie w wyniku nieuwzględnienia, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. 3) § 30 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, a przez to uznanie, że wnioskodawczyni nie sprawuje faktycznej opieki nad dziećmi. Uzasadniając skargę jej autorka wskazała, że organom administracji wiadome było, że wnioskodawczyni i jej mąż są w trakcie procesu rozwodowego. Rodzice żyją w rozłączeniu, ponieważ prowadzą osobne gospodarstwa domowe. To na wnioskodawczyni ciąży w całości obowiązek utrzymywania i wychowania dzieci. Właściwy organ administracyjny nie przeprowadził w tym zakresie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, na co pozwala zapis § 30 ust. 3 rozporządzenia. W tej sytuacji każde z rodziców winno otrzymać połowę świadczenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując, że podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia "Dobry start" nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nieistnienia opieki naprzemiennej, a to wobec wyraźnego brzmienia § 5 ust. 2 rozporządzenia posługującego się pojęciem "orzeczenia". W tej strawie strona nie wykazała, że istnieje prawomocne orzeczenie sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dziećmi. Kolegium stwierdziło następnie, że faktycznie przed przyznaniem świadczenia dobry start ojcu małoletnich dzieci organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Jeśli nawet teoretycznie przyjąć, że po przyznaniu biologicznemu ojcu małoletnich dzieci świadczenia "Dobry start" zostałby przeprowadzony wywiad środowiskowy, to nie miałby on wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ na dzień wydania zaskarżonej decyzji ojciec dzieci miał już to świadczenie przyznane. W sytuacji, gdy organ I instancji zleci przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to po zapoznaniu się z nim winien rozważyć, czy w tej konkretnej sprawie mając na uwadze brzmienie art. 122 g k.p.a. zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznania ojcu dzieci świadczenia "Dobry start". W ocenie Kolegium organ I instancji może rozważyć przyznanie stronie prawa do świadczenia "Dobry start" dopiero wtedy, gdy prawo to nie będzie przysługiwało ojcu dzieci a strona będzie spełniała ustawowe kryteria do pobierania wnioskowanego świadczenia. Zarządzeniem z 19 marca 2020 r. referendarz sądowy pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] r. orzekających o odmowie przyznania E. S. świadczenia "Dobry start" na córki A.S. i M. S. jednorazowo na rok 2019 stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi naruszeniami przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia "Dobry start" na obie córki, argumentując, że wcześniej z wnioskiem o przyznanie tego samego świadczenia wystąpił ojciec dzieci. Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań winny stanowić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1061), na podstawie których podjęte zostały kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji. Wynika z nich mianowicie, że świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (§ 5 ust. 1). Ustalenie prawa do świadczenia dobry start oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego, opiekuna prawnego, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo osoby uczącej się (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Przyznanie świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia dobry start oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymagają wydania decyzji (§ 10 ust. 5). Stosownie zaś do treści § 30 rozporządzenia, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem (ust. 1). Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (ust. 2). W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (ust. 3). Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że świadczenie "Dobry start" co do zasady przysługuje rodzicom dziecka, a z wnioskiem o jego przyznanie może wystąpić zarówno matka jak i ojciec dziecka. Z tym, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o świadczenie wystąpi jeden z rodziców, a następnie uczyni to drugi rodzic, organ ma obowiązek ustalić który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie dowodu z wywiadu środowiskowego. Takie czynności na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zostały poczynione. Z zebranego w sprawie materiał dowodowego wynika, że ojciec dzieci, będący w dacie orzekania przez organy obu instancji mężem skarżącej – M. S. złożył wniosek o przyznanie spornego świadczenia 1 lipca 2019 r. Natomiast skarżąca wystąpiła z tożsamym wnioskiem 4 lipca 2019 r. Oboje rodzice mieszkają co prawda pod tym samym adresem, są jednak w trakcie rozwodu. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział Cywilny ograniczył na czas trwania procesu o rozwód władzę rodzicielską E. S. i M.S. nad M. S. i A.S. poprzez poddanie jej wykonywania nadzorowi kuratora sądowego Sądu Rejonowego w Ł., który został zobowiązany do składania sprawozdań z wykonywanych czynności w terminach 1 miesięcznych, pierwsze do końca maja 2019 roku. Nadto Sąd zobowiązał przez czas trwania procesu o rozwód E. S. i M. S. do podjęcia pracy z asystentem rodziny, którego wyznaczy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł., w szczególności do wykonywania zaleceń tego asystenta, udzielanych w zakresie metod wychowawczych stosowanych przez rodziców wobec M.S. i A. S. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie, kto - czy matka dzieci, czy ojciec dzieci (względnie oboje rodzice) sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. Jak zostało to już wcześniej podniesione takie ustalenia nie zostały poczynione przez organ I instancji, a na etapie postępowania odwoławczego do akt sprawy została załączona jedynie notatka pracownika socjalnego z 15 listopada 2019 r. Z jej lektury wynika, że podział obowiązków rodzicielskich w kontekście zarówno hierarchii, jak i wartości, czy ilości, jest obecnie w rodzinie trudny do jednoznacznego określenia. Z racji pozostawania M. S. na rencie chorobowej, ilość czasu spędzanego przez niego w domu z dziećmi była okresowo większa, niż przez matkę dzieci. Wskazano także, że oboje rodzice dokonują zakupów niezbędnych dla organizacji życia codziennego i zaspokajają bieżące potrzeby małoletnich. Wobec powyższego rację ma skarżąca twierdząc w treści skargi, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły rzetelnych ustaleń, kto sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym o naruszeniu § 30 ust. 3 rozporządzenia i przedwczesnym zastosowaniu § 30 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdzone uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy. Jednocześnie za niewystarczającą dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy należało w tym wypadku uznać notatkę służbową pracownika socjalnego z 15 listopada 2019 r. Odnosząc się do jej treści zauważyć trzeba, iż z natury rzeczy osoba przebywająca na rencie chorobowej więcej czasu powinna przebywać w domu aniżeli osoba pracująca zawodowo, co również będzie przekładało się na ilość czasu spędzanego z dziećmi. W toku każdego postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest zebranie kompletnego materiału dowodowego, który następnie winien zostać poddany rzetelnej ocenie i weryfikacji, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu decyzji organ ma obowiązek wyjaśnić wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Dodać w tym miejscu trzeba, że organ orzekający o przyznaniu świadczenia dobry start nie pełni roli sądu rodzinnego ani nie rozstrzyga konfliktu między rodzicami na tle sprawowania przez każdego z nich władzy rodzicielskiej, co jednak nie zwalania go z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy konieczne i zarazem uzasadnione jest więc poczynienie przez organ rzetelnych ustaleń kto rzeczywiście sprawuje opiekę nad dziećmi. W tym celu pomocny może się okazać dowód z wywiadu środowiskowego bądź też pozyskanie stosownych informacji od kuratora. Dokumenty te powinny zostać włączone do akt sprawy jako materiał dowodowy i ocenione zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dopiero wówczas, gdy w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że oboje rodzice opiekują się dziećmi, wówczas orzekając o odmowie przyznania spornego świadczenia będzie mógł oprzeć swoją argumentacją na fakcie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia jako pierwszy wystąpił ojciec dzieci, co będzie uzasadniało zastosowanie § 30 ust. 2 rozporządzenia. Brak rzetelnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie obligował Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organy winny uwzględnić poczynione wyżej rozważania. Na zakończenie rozważań stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ z akt sprawy wynika, że strona nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dziećmi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc