II SA/Łd 1401/11

Dnia 20 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej P. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał P. N. doprowadzenie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w S. nr 43, w gminie Ł., do stanu poprzedniego tj. do stanu istniejącego przed wykonaniem rozbudowy i nadbudowy poddasza użytkowego tego budynku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 4 września 2007r., na żądanie A. B. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...], wydanego przez Sąd Rejonowy w Ł., wynika, że właścicielem działki nr [...], położonej w S. 43 jest P. A., natomiast z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] - wydanego przez Sąd Rejonowy w Ł. wynika, że właścicielem owej działki są A. i G. małżonkowie B. Dalej organ wyjaśnił, iż z odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...], wydanego przez USC w Ł. wynika, że P. A., po zawarciu związku małżeńskiego nosi obecnie nazwisko N. Dalej wskazano, iż w toku postępowania organ ustalił, że na działce nr [...], położonej w S. 43 wykonane zostały roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Starostę [...], wykraczające poza zakres owego pozwolenia. Organ wskazał, iż inwestor nie wybudował zaprojektowanej kotłowni stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego w kierunku podwórza, przez co zmniejszeniu uległy wymiary owego budynku w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją Starosty [...], a tym samym zmniejszyła się jego powierzchnia zabudowy. Ponadto w miejscu zaprojektowanej kotłowni wykonano zewnętrzne schody betonowe, a kotłownię usytuowano w istniejącym pomieszczeniu mieszkalnym na parterze budynku oraz wybudowano na zewnątrz budynku komin, którego nie przewidywał projekt. W konsekwencji organ pierwszej instancji, działając w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...], z dnia [...], wstrzymał P. N. prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, a następnie decyzją nr [...], z dnia [...], działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, nałożył na P. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2011r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego i nadbudowy poddasza użytkowego spornego budynku. P. N. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku i nie przedłożyła żądanych dokumentów. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...],[...] uchylił w/w decyzję własną z dnia [...],[...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i nadbudowę poddasza użytkowego spornego budynku. Dalej organ wskazał, iż biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót uzasadnionym było nakazanie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. do stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych związanych z jego rozbudową i nadbudową, wynikającego z projektu budowlanego jego rozbudowy i nadbudowy. Od powyższej decyzji odwołała się P. N., wskazując, iż powodem niedochowania przez nią terminu złożenia dokumentacji technicznej była okoliczność nie sporządzenia na czas projektu zamiennego przez osobę do tego uprawnioną. Wyjaśniła, że o braku żądanych przez organ dokumentów dowiedziała się dopiero po otrzymaniu decyzji nr [...], zaś jeśli by posiadała taką wiedzę wcześniej to złożyłaby by do organu nadzoru budowlanego wymagane dokumenty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż inwestor działając w warunkach samowoli budowlanej dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwolenia na budowę projektu budowlanego, bowiem nie wykonał kotłowni istniejącej na planie zagospodarowania działki, stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonał schody wejściowe do budynku nieprzewidziane w tym projekcie, wykonał komin, którego nie uwzględniał zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wstrzymał P. N. prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową poddasza użytkowego przedmiotowego budynku mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] zobowiązał P. N. do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2011r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie rzeczonego budynku mieszkalnego, którego zobowiązana nie przedłożyła wymaganym terminie, nie wystąpiła również z wnioskiem o zmianę terminu określonego w wyżej wymienionej decyzji. Zatem, wobec bezskutecznego upływu terminu, decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestorkę do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. stanu istniejącego przed wykonaniem rozbudowy i nadbudowy poddasza użytkowego tego budynku. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa procesowego jak i materialnego, a zatem nie może zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Natomiast późniejsze próby konwalidowania czynności określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji niezłożenia uprzednio wniosku o zmianę terminu określonego w takiej decyzji, nie może stanowić podstawy do podjęcia innego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję P. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Dodatkowo wyjaśniła, iż sporny budynek jest już całkowicie urządzony i umeblowany, zaś decyzja organu nadzoru budowlanego naraża ją na utratę całego dorobku zarówno skarżącej jak i jej rodziców. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie., argumentując, jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonych zaskarżonym aktem. Z mocy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, co dotyczy niniejszej sprawy, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór sankcji uzależniony jest od rodzaju i skutków samowoli budowlanej. Wydaje się jednak, iż sankcje winny dotyczyć jedynie tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane w sposób samowolny lub odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, a więc jedynie rozbiórki obiektu w części. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są jedynie orzeczenia nakazujące doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (bo skarga wniesiona została na decyzję wydaną w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie może tym samym kontrolą swoją objąć wszystkich rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego jakie zapadły w toku prowadzonego przez ten organ postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie może (rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), poddać ocenie pod względem legalności ani postanowienia organu podjętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ani też decyzji organu wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Poza sporem w niniejszej sprawie jest jednak, iż skarżąca dokonała jedynie zmiany parametrów budynku mieszkalnego bo zrezygnowała z dobudowy kotłowni, co spowodowało zmianę kubatury, wykonała zewnętrzne schody betonowe i wybudowała zewnętrzny komin w miejsce kotłowni. Z planu dołączonego do decyzji K 9 i nast. wynika, że kotłownia miała być usytuowana na zewnątrz budynku i nie planowano dodatkowego komina zamiast tego zlokalizowano ją na parterze (zdjęcia k 81) i wybudowano komin i schody do tejże kotłowni których nie było w projekcie. Zatem zasadne jest stwierdzenie organu o istotnym odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę w opisanym jedynie zakresie. W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie miały natomiast żadnych zastrzeżeń do nadbudowanej części budynku na podstawie wydanego pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Starostę [...], nadto w tym zakresie dysponowały już dokumentacją w postaci projektu budowlanego będącego podstawą wykonanych zgodnie z nim prac budowlanych. W przedmiocie nadbudowy nie było więc prowadzone postępowanie naprawcze i brak w tym zakresie materiału dowodowego uzasadniającego nakazanie rozbiórki i tej części domu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 października 2011 r. w sprawie II SA/Łd 837/11 wyraził pogląd, iż "Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć".( LEX nr 1053180 ) Przywołane orzeczenie odnosi się do etapu wcześniejszego kontroli organów nadzoru budowlanego i trochę innego ich zakresu, wyraża jednak fundamentalną zasadę, iż organy nadzoru budowlanego winny stosować jedynie niezbędne środki konieczne do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której przywracanie stanu zgodnego z prawem spowoduje konieczność rozbiórki prac budowlanych wykonanych zgodnie z prawem. Taki stan rzeczy bez wątpienia naraża na szkodę obywatela powodując nieuzasadnione koszty, a niekiedy niwecząc dorobek życia. Konkludując należy wskazać, iż stan faktyczny sprawy niniejszej w dacie orzekania przez Wojewodę [...] nie uzasadniał podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod rozwagę pogląd wyrażony w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a ( pkt. 2 wyroku ). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy. m.o.