II SA/Łd 1402/03

Dnia 11 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi. II SA/Łd 1402/03 UZASADNIENIE Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku R. W. - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przyłącza wodociągowego z instalacją wodociągową wewnętrzną dla altany ogrodowo – rekreacyjnej, znajdującej się na terenie Pracowniczych Ogródków Działkowych "A" w K., nr ewid. działki [...] , gm. B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. A [...] podkreślił, że już na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kwestionował uprawnienie R. W. do realizacji spornej inwestycji. Wójt Gminy B. winien uwzględnić treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr[...]. Odwołujący się powołał się na treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto uprzednio wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem A, R. W. użytkująca jedynie działkę pracowniczą, a nie działkę nr ewid. [...] nie może uzyskać pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie jest w stanie wykazać prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.) grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe przekazywane są nieodpłatnie w użytkowanie A – organizacji społecznej, która zrzesza użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Decyzją Urzędu Gminy w B. z dnia [...]A otrzymał w użytkowanie stanowiący własność Skarbu Państwa grunt położony we wsi K., gm. B. o powierzchni 10,46 ha na działkach oznaczonych nr ewid. [...] Użytkownikiem i posiadającym tytuł prawny do nieruchomości jest zatem tylko i wyłącznie tenże Związek, który nie wyraża zgody na realizację spornej inwestycji. Na przedmiotowych działkach znajduje się już sieć wodociągowa. R. W., jak każdy użytkownik działki Pracowniczego Ogrodu Działkowego "A", korzysta z tej sieci. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść wskazanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie właścicielem gruntu we wsi K., gm. B., na którym zlokalizowane są pracownicze ogródki działkowe, jest Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] znak [...] grunt ten otrzymał w użytkowanie A. Użytkownikiem gruntu jest zatem tenże Związek, a nie R. W., która jest jedynie użytkującą jedną z działek pracowniczych znajdujących się na terenie Pracowniczych Ogródków Działkowych "A" w K. Inwestorka więc, jako użytkująca działkę pracowniczą, nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ustawy – Prawo budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. podkreśliła, iż właścicielem przedmiotowego gruntu jest Skarb Państwa, którego przedstawicielem jest Starosta Powiatowy. Ze Starostą Powiatowym skarżąca podpisała umowę użyczenia przedmiotowej działki i dokument ten, zdaniem skarżącej, umożliwia dysponowanie gruntem na cele budowlane. Na terenie działek jest wprawdzie podłączony wodociąg, ale jest to wodociąg letni, znajdujący się około 0,5 m pod ziemią – działa w okresie od końca kwietnia do końca października. Skarżąca wskazała, iż planowana budowa ma dotyczyć podłączenia wody do altany z wodociągu gminnego znajdującego się tuż za ogrodzeniem jej działki. R. W. zarzuciła organowi odwoławczemu brak uzasadnienia w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie wypowiedział się, czy umowa użyczenia zawarta między skarżącą a Starostą Powiatowym jest dokumentem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy Starosta Powiatowy miał prawo do zawarcia umowy użyczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięcia, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7,art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej – jak stanowi art. 80 k. p. a. - ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać dowolności. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu; może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności lub mocy dowodowej. Wówczas jednak zobowiązany jest uzasadnić przyczyny takiego działania. Pominięcie oceny określonego dowodu budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Takie działanie organu administracji publicznej może bowiem prowadzić do wadliwej oceny materiału dowodowego, co może mieć wpływ na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, z naruszeniem art. 80 k. p. a., nie dokonał oceny dowodów w postaci: umowy użyczenia zawartej w dniu 10 października 2002 roku pomiędzy Skarbem Państwa / właścicielem działki nr ewid. [...] / reprezentowanym przez Starostę [...] Wschodniego a R. W., protokołu przekazania – przejęcia nieruchomości położonej w K., Gm. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [..] – w wykonaniu umowy użyczenia, aneksu nr 1 z dnia 17 marca 2003 roku do powyższej umowy oraz pisma Naczelnika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Mieniem Powiatowym Starostwa Powiatowego w Ł. z dnia 28 kwietnia 2003 roku, dotyczącego stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz.718 / do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 / w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego może wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych / np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie / jak też z innych stosunków zobowiązaniowych /np. umowy najmu lub dzierżawy zawartej z jej właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem)/, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. / por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 1997 r., III RN 32/97, OSNCP 1998/13/386 / Stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym. Zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel / podmiot uprawniony / może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik / podmiot zobowiązany / powinien świadczenie spełnić – art.. 353 § 1 k.p.c. Przedmiotem zobowiązania jest świadczenie rozumiane jako zachowanie się dłużnika zgodne z treścią zobowiązania. Świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu – art. 353 § 2 k.p.c. Charakter świadczenia i jego rodzaje zależą od treści stosunku zobowiązaniowego. Świadczenie może mieć charakter jednorazowy / np. przeniesienie własności, wydanie rzeczy / bądź ciągły; może też być okresowe. Świadczenie może polegać np. na takim działaniu, jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na cele budowlane. Prawo osoby ubiegającej się o pozwolenie na budowę do dysponowania nieruchomością (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego może mieć więc charakter prawa obligacyjnego, jeżeli zakres tego prawa jest na tyle szeroki, że uprawnia do zabudowy gruntu lub wykonania innych robót budowlanych. Warunek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością należy zatem uznać za spełniony, jeśli inwestor na przykład uzyska zgodę właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. / por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego : z dnia 10 lipca 1987 r., IV SA 381/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 7, z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 56 / W niniejszej sprawie z umowy użyczenia zawartej między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę [...] Wschodniego a R. W. wynika, że użyczenie następuje w celu poprowadzenia przyłącza wodociągowego do budynku znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] . Wprawdzie organ II instancji przytoczył treść art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych / Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 ze zm./, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie A , lecz nie rozważył, czy owo oddanie w użytkowanie pozbawia Skarb Państwa możności rozporządzania / dysponowania / mieniem. Podkreślić też należy, iż decyzja organu I instancji nie posiada uzasadnienia. Od uzasadnienia decyzji można odstąpić jedynie wówczas, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, przy czym nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania – art. 107 § 4 k. p. a. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w tym przepisie, albowiem A sprzeciwiał się realizacji projektowanej inwestycji. Fakt ten był znany organowi chociażby z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującej decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – po rozpatrzeniu odwołania A Uzasadnienie zaś organu II instancji jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne a nadto nie zawiera ustaleń faktycznych i ich rozważenia w świetle stanu prawnego. Organ II instancji jedynie przytoczył treść określonych przepisów lecz nie dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście tych przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego nie odpowiada tym wymogom. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji pominięto całkowicie uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne jest zbyt lakoniczne i nie nawiązuje do hipotezy przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ma to znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Organ odwoławczy jest bowiem powołany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia całej sprawy, w której wniesiono odwołanie. Naruszenie przez organy obu instancji zasad postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa a nadto art. 80 k. p. a. przez organ II instancji skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny mieć na uwadze konieczność zachowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i rozważenia całego materiału dowodowego, co umożliwia właściwe zastosowanie norm prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u.p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p. .