II SA/Łd 1405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant apl. rad. Aneta Loba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat J. Z., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania wnioskodawcy – M. W. świadczenia w formie zasiłku stałego oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 6 pkt 1, art. 8 ust. 1 i ust. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 roku Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W uzasadnieniu organ napisał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. W dochodzie wnioskodawcy organ uwzględnił dodatek mieszkaniowy w wysokości 63,30 zł oraz część zadośćuczynienia, jakie wnioskodawca otrzymał w październiku 2009 roku, wynoszące wraz z odsetkami 6.036,33 zł. Zatem dochód stanowi m. in. kwota uzyskana tytułem zadośćuczynienia rozdzielona na kolejnych 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym zadośćuczynienie zostało wypłacone, tj. kwotę 503,03 zł miesięcznie. W tej sytuacji łączny dochód wnioskodawcy ustalony został na kwotę 566,33 zł (63,30 zł + 503,03 zł) i jest wyższy od kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wskazał, że we wrześniu 2010 roku zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej i nie posiada żadnych środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o enumeratywnie wymienione wartości. Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Tym niemniej, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2. kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ustawowe kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Z zebranego materiału dowodowego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że dochód odwołującego się jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na dochód w miesiącu lipcu 2010 roku, tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, złożył się dodatek mieszkaniowy w kwocie 63,30 zł oraz kwota 503,03 zł stanowiąca 1/12 kwoty zadośćuczynienia wraz z odsetkami. Kwota zadośćuczynienia, jako dochód jednorazowy, przekracza ponad pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Organ wskazał nadto, iż wobec nie przyznania zasiłku stałego nie mogą być również opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, przy czym skarżący jako bezrobotny objęty jest ubezpieczeniem zdrowotnym. W skardze na powyższą decyzję M. W. wskazał, że wliczenie do ogólnego dochodu uzyskanego zadośćuczynienia jest niesłuszne. Nadto, z niewyjaśnionych przyczyn organ wliczył do dochodu konkubiny skarżącego połowę miesięcznej kwoty zadośćuczynienia. Skoro konkubina skarżącego ubiegając się o świadczenia z pomocy społecznej ma wliczoną do dochodu kwotę 250,30 zł, to również on powinien mieć uwzględnioną taką kwotę. W tej sytuacji na dochód skarżącego składałby się dodatek mieszkaniowy w kwocie 63,30 zł i część zadośćuczynienia w wysokości 250,30 zł. Łączny dochód nie przekraczałby zatem kryterium dochodowego, co uprawniałoby skarżącego do uzyskania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezsporne w sprawie jest to, iż skarżący w dniu 4 sierpnia 2010 roku wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego od miesiąca września 2010 roku. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Skarżący korzysta z dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, kwota przyznanego dodatku wynosi 126,60 zł. Organ uwzględnił w dochodzie skarżącego połowę tej kwoty, czyli 63,30 zł. Nie ulega również wątpliwości, iż w dniu 1 października 2009 roku skarżący otrzymał tytułem zadośćuczynienia kwotę 6.036,33 zł. Zgodnie z regulacją art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W tym miejscu przytoczyć również należy treść art. art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Kryterium dochodowe wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 roku w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055)). Konkludując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że dochód w postaci otrzymanej przez skarżącego kwoty zadośćuczynienia podlega uwzględnieniu w ogólnym dochodzie na podstawie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, kwota zadośćuczynienia w wysokości 6.036,33 zł, daje miesięczny dochód w kwocie 503,03 zł. Tym niemniej, wobec argumentów podniesionych w skardze dyskusyjny jest rozmiar uwzględnienia tego zadośćuczynienia w dochodzie skarżącego. W treści skargi bowiem skarżący podniósł, iż organ I instancji część otrzymanego zadośćuczynienia uwzględnił także w dochodzie konkubiny skarżącego. Potwierdza to załączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ zobligowany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) i w tym celu ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w szczególności udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Bezspornie uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Należy pamiętać także o czynnym udziale strony w postępowaniu, by mogła ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Po drugie – ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. Organ winien w tej fazie postępowania także odpowiednio usystematyzować materiał dowodowy. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ważne jest tylko to, by określony środek dowodowy miał w ocenie organu znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji musi być skonstruowane w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc te wstępne uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika z jakiego tytułu skarżący uzyskał zadośćuczynienie, które wpłynęło na jego konto bankowe. Owszem skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania takowego zadośćuczynienia, tym niemniej okoliczność z jakiego tytułu otrzymał on to zadośćuczynienie wyklucza możliwość jednoznacznego ustalania czy i w jakim stosunku procentowym kwota zadośćuczynienia podlega uwzględnieniu w jego dochodzie. Postępowanie dowodowe organu w tym zakresie jest niepełne, zatem wnioski i ustalenia przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji są przedwczesne. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i ma wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Powracając do ogólnych uwag wskazać należy, iż z zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 roku (III SA 729/84, ONSA 1984/2/117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 roku (III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1/2) wyraził pogląd, że niezgodne jest z zasadą zaufania do państwa i prawa, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. Ponadto, zdaniem tego Sądu, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, co jest szczególnie istotne w sprawie, w której strony reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m. in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, bądź wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 roku, I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27). Odnosząc powyższe ogólne uwagi do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, iż naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której ten sam organ orzekający zajmuje odmienny pogląd w odniesieniu do dwóch osób wspólnie zamieszkujących. Bezspornie bowiem, w przypadku skarżącego organ uwzględnił w jego dochodzie pełną kwotę uzyskanego zadośćuczynienia. Natomiast do dochodu konkubiny skarżącego ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, organ ten zaliczył otrzymane przez skarżącego zadośćuczynienie w połowie. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, szczególnie wobec podniesionej powyżej okoliczności niewyjaśnienia pochodzenia owego zadośćuczynienia i tytułu prawnego do niego. Naruszenie powyższej zasady miało także wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na mocy regulacji art. 205 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). K.O.