II SA/Łd 141/03

Dnia 19 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.K. i E.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz E. i J. K. kwotę 310 zł (trzysta dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) Prezydent Miasta Ł. udzielił K.K. pozwolenia na użytkowanie przybudówki do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 34. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 października 2002r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przybudówki do budynku mieszkalnego znajdującego się j/w. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że przedmiotowy obiekt rozbudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę i z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Nr [...] nakazał inwestorowi wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Z pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 26 września 2002r. wynika, że postępowanie przed tym organem zostało zakończone, a inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone w/w decyzją. Prezydent Miasta Ł. podał także, że po przeprowadzeniu wizji na terenie posesji stwierdził, iż wykonane zostały obowiązki nałożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie do Wojewody Łódzkiego E. K. i J. K., wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie inwestora K.K. do zlikwidowania kotłowni w bezpośrednim sąsiedztwie z ich działką. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucili między innymi, że Prezydent Miasta Ł. udzielając pozwolenia na użytkowanie przybudówki do jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie wziął pod uwagę okoliczności, iż dokonano przebudowy (modernizacji) istniejącego wcześniej przedsionka (wiatrołapu) oraz budowy nowego pomieszczenia - kotłowni do ogrzewania węglowego oraz drzewnego. W istniejącym wcześniej przedsionku nigdy nie było komina, a więc i kotłowni do ogrzewania węglowo - drzewnego i brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających jego wcześniejsze istnienie. Potwierdzeniem tego faktu mogą być również dane zaczerpnięte z archiwum Spółdzielni A. Odwołujący się podnieśli także, że zarówno na mapach, jak i w rejestrze świadczonych usług kominiarskich nie znaleziono śladu istnienia komina w przybudówce, a okoliczność tę mogą też potwierdzić liczni świadkowie. Skarżący zarzucili także, iż protokół z wizji lokalnej dokonanej w dniu 21 lutego 2001r. na posesji przy ulicy A 34, sporządzony przez Inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, nie jest rzetelny. Z protokołu wynika między innymi rozbiórka zniszczonego komina i wymurowaniu nowego komina w tym samym miejscu, chociaż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Skarżący sprzeciwiają się ponadto obecnej lokalizacji kotłowni, która jest samowolną inwestycją i którą traktują wręcz jako prowokację ze strony K.K., ponieważ doskonale wcześniej wiedział, jak uciążliwy jest dym pochodzący z jego budynku mieszkalnego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką skarżących. W ocenie skarżących nowo wybudowany komin ( a nie przebudowany ) w sąsiedztwie istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego powinien być znacznie wyższy od wybudowanego samowolnie w 1999r. Skarżący zarzucili, iż w wyniku wybudowania kotłowni przez K.K. w 1999r. bez wymaganego pozwolenia, w tym w szczególności komina, doszło do naruszenia przepisu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane ( t.jedn. Dz.U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ), który zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przed zanieczyszczeniami powietrza. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, podzielając ustalenia organu I instancji, stwierdził między innymi, że inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz z dnia [...], o czym świadczy protokół z wizji lokalnej z dnia 20 sierpnia 2002r. Z protokołu wynika, że w chwili obecnej budynek nadaje się do użytkowania. Organ I instancji wywiązał się ponadto z obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzając protokolarnie na miejscu budowy uporządkowanie terenu budowy oraz wykonanie robót budowlanych nakazanych przez organ nadzoru budowlanego. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i J. K. poprzez swego pełnomocnika w osobie radcy prawnego zarzucili decyzjom wydanym w niniejszej sprawie przez organy obu instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 61 i 77 kpa i wnieśli o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 2 października 2002r. K.K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przybudówki do budynku mieszkalnego usytuowanego w Ł. przy ul. A 34. Organ administracyjny nie zawiadomił zainteresowanych stron - małż. K. o wszczęciu postępowania, czym naruszył art. 61 § 4 kpa. W dniu 28 października 2002r. sporządzono protokół z wizji lokalnej przy ul. A 34 i w tym samym dniu wydano decyzję, którą doręczono E. i J. małż. K. jako stronom postępowania. Jednakże wcześniej organ nie dopełnił obowiązków proceduralnych wynikających z kpa. Skarżących nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, nie umożliwiono im czynnego udziału w postępowaniu ani nie umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, naruszając art. 10 § l kpa. We wcześniej prowadzonych przez ten sam organ administracyjny postępowaniach dotyczących samowoli budowlanych popełnionych przez K.K. na przedmiotowej nieruchomości E. i J. K. podnosili szereg istotnych zarzutów, których wyjaśnienie ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Ponownie podniesiono, że K.K. dokonując samowoli budowlanej postawił, a nie - wyremontował, jak przyjął organ nie przeprowadzając należycie postępowania dowodowego, komin do pieca centralnego ogrzewania, naruszając w sposób ewidentny zasady sztuki budowlanej i zakłócając możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Dym z komina, posadowionego tuż przy granicy działki skarżących i kończącego się na wysokości okien domu nieruchomości przy ul. A 36 w całości przenika do ich domu. Zaskarżonymi decyzjami naruszono także art. 77 kpa, ponieważ organ rozstrzygający sprawę zupełnie nie uwzględnił znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji powykonawczej z projektem zmian i przeróbek dostosowujących obiekt do zgodności z przepisami, sporządzonej przez B.G., gdzie na s. 4 opisu technicznego wyraźnie stwierdzono: Usytuowanie komina w stosunku do wymagań stawianych w normie PN 89/B-IO425 odnośnie usytuowania wylotu przewodu dymowego w stosunku do własnego dachu spełnia warunki normy. Usytuowanie komina w stosunku do nowozrealizowanego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej spełniłoby warunki w/w normy w przypadku istnienia przeszkody do wysokości ok. 7 m . W dalszej części opisu technicznego autor inwentaryzacji dokonuje ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie oświadczenia K.K. o braku szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Organ przyjmuje to do wiadomości bez zastrzeżeń i nawet nie próbuje przeprowadzić w tym zakresie stosownych ustaleń. W ocenie skarżących przysługuje im status strony, o czym decyduje norma prawa materialnego. W niniejszym postępowaniu jest nią art. 5 ust. l pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przed zanieczyszczeniem powietrza. Wybudowanie komina, z którego wydobywa się gryzący dym, narusza uzasadnione interesy osób skarżących, nie wspominając już o ochronie środowiska. Żadnej z powołanych okoliczności organ administracyjny, zdaniem skarżących, nie ustalił i nie dał możliwości powołania się na nie stronom. Z tego powodu wydane decyzje, jako sprzeczne z powołanymi przepisami prawa, winny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd podziela zarzuty w niej podniesione i stwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku K.K. o pozwolenie na użytkowanie zostało przeprowadzone z licznym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły unormowania zawarte w art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zapewniły skarżącym, jako stronie, czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwiły im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oględziny, których wynik miał podstawowe znaczenie w sprawie, zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 79 kpa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie brali udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 28 października 2002r., ani nie byli o terminie tych oględzin powiadomieni stosownie do treści art. 79 § 1 kpa. W trakcie oględzin organ dokonywał kontroli wykonania robót budowlanych. Domniemywać należy, bo z protokołu to nie wynika, iż chodzi o roboty budowlane nakazane decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), które miały kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż protokół ten nie odpowiada wymogom proceduralnym ( art. 67 i 68 kpa ), jest niezmiernie lakoniczny, nie wskazuje także stanowiska pracownika organu uczestniczącego w przeprowadzonej czynności, wymieniając go jedynie z imienia i nazwiska. Również z załączonego do akt protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2002r. przez inspektorów nadzoru budowlanego, w przedmiocie sprawdzenia wykonania robót nałożonych decyzją, wynika, że skarżący nie uczestniczyli w nich, gdyż odbyły się one jedynie w obecności inwestora. Akta nie wskazują również na to, by organ nadzoru budowlanego powiadomił skarżących o terminie tych oględzin. Okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutu podnoszonego przez skarżących, iż roboty budowlane, do których wykonania K.K. był zobowiązany, nie zostały wykonane zgodnie z przepisami (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 1998r. sygn. IVSA 1111/96 - LEX nr 43267, z dnia 12 sierpnia 1997r. sygn. IISA/Kr 124/96 - nie publik.), a ponadto, że inny winien być ich zakres. Stosownie do treści art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, czyli w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie wyżej wskazany przepis został przez organ naruszony ( por. ponadto np. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 1986r. sygn. IISA 2015/85 - ONSA nr 1 z 1986r., poz. 13 oraz z dnia 7 listopada 1988r. sygn. IVSA 701/88, z dnia 13 marca 1998r. sygn. ISA/Gd 1104/96, z dnia 25 kwietnia 1996r. sygn. SA/Wr 2294/95 - nie publik. ). Sąd stwierdza również, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 - ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota" nr 50, s. 16 ). Organ II instancji, z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, nie mógł więc - w ocenie Sądu - przy ewidentnym naruszeniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji, wydać zaskarżonej decyzji bez stosownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Okolicznością istotną jest przy tym podnoszony przez skarżących zarzut, iż K.K. poza przebudową przedsionka (wiatrołapu), dokonał budowy nowego pomieszczenia – kotłowni do ogrzewania wraz z kominem, który to komin przed 1999r. był usytuowany w przyległym budynku mieszkalnym, a następnie został rozebrany. Organ tym samym nie miał podstaw do tego, by w sposób całkowicie bezkrytyczny opierać się na ustaleniach dokonanych przez PINB. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, w tym sądowych, Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ) i w zw. z art. 200 i 205 § 2 tej ostatniej. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.