II SA/Łd 141/12

Dnia 12 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy L., na podstawie art.151 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., która stała się ostateczna od dnia [...]r. dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku letniskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budowę budynku garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości W., gmina L. przy ulicy A [...], wydanej na wniosek A. W. i A. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] roku zostało wznowione na wniosek Z. K. postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia [...] roku. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]r. odmawiającą po wznowieniu postępowania uchylenia wskazanej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę zgodnie z wytycznymi wskazanymi w decyzji SKO organ wyjaśniał, kiedy Z. K. uzyskała informację o wydaniu decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy oraz o skonkretyzowanie składanych żądań. W odpowiedzi na wezwania do złożenia wyjaśnień Z.K. wskazywała jedynie że popiera wszystkie czynności podjęte dotychczas w sprawie, że wnosi o uchylenie decyzji bowiem narusza ona prawo, że wszystkie dowody znajdują się w aktach sprawy, zaś wszystkie zarzuty, co do warunków zabudowy zgłosiła w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (od decyzji z dnia [...]r.). Dodatkowo w piśmie z dnia [...]r. Z. K. odpowiedziała, że "wprost gmina posiada dowód". Ponadto wskazała, że "względy formalne wyczerpują temat oraz nie może i nie ma w sprawie okoliczności". Organ przyjął, że o decyzji o warunkach zabudowy strona dowiedziała się już wcześniej, tj. w dacie przeprowadzenia kontroli przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, o czym mowa w postanowieniu z dnia [...]r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., czyli w dniu [...]r. Wniosek o wznowienie postępowania został więc złożony wcześniej, niż strona dowiedziała się o decyzji. W związku z tym organ pierwszej instancji przyjął, że został zachowany termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Istniała zatem przesłanka formalna do wznowienia postępowania, co też organ uczynił postanowieniem z dnia [...] roku, które to rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ I instancji wskazał, że z postanowienia PINB w P. z dnia [...]r. wynika wprost, iż nie stwierdzono żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. W uzasadnieniu tego postanowienia jednocześnie po raz pierwszy przekazano skarżącej treść decyzji o w.z. Organ ustalił też, z jakich przyczyn Z.K. nie brała udziału w kwestionowanym postępowaniu. Następnie organ pierwszej instancji dokonał szerokiej analizy postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o w.z. i ocenił, że w sprawie zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od tej decyzji Z.K. wniosła o jej uchylenie zarzucając, iż decyzja o warunkach zabudowy jako wydana po zrealizowaniu inwestycji jest nieważna. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]r. wydaną przez Wójta Gminy L. w całości. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy Z. K. dowiedziała się z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r., które otrzymała w dniu [...]. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej w dniu [...]r. nie stwierdził, kiedy został złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ani z jakiej daty pochodzi i co wniosek ten zawiera. Dla organu pierwszej instancji prawdopodobnie oczywistym było, że skoro już raz wszczął postępowanie, to dalej nie jest zobligowany powracać do badania tych okoliczności. Organ pierwszej instancji zasugerował się w tym względzie przywoływanym już postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r., które przekazało Wójtowi Gminy L. jako organowi właściwemu wniosek o wznowienie postępowania wniesiony przez Z. K. Organ pierwszej instancji uznał wniosek przekazany mu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. za wniosek o wznowienie postępowania. Jednakże wniosek z dnia [...]r. o wznowienie postępowania w sprawie nr [...] oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy wznowienia postępowania w sprawie wzniesienia budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej we W. ul. A [...] (dz. [...]). Wniosek dotyczy więc kwestii wzniesienia budynku, czyli kwestii związanych z pozwoleniem na budowę, a nie postępowania poprzedzającego postępowanie budowlane - postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które prowadzi organ urbanistyki. Nie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania "pisma interwencyjnego" strony z dnia [...]r., które według właściwości zostało właśnie przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...]r. albowiem z obydwu dokumentów wynika, że wnioskodawczyni powołuje się na normy prawa budowlanego w różnych aspektach. Sam organ administracji stwierdził, że przepisy prawa budowlanego stosuje się w trakcie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Skoro znajdujący się w aktach materiał dowodowy w postaci pisma z dnia [...]r. i pisma z dnia [...]r. wyraźnie wskazuje na jego charakter, jak i treść żądań strony, brak jest podstaw, aby treść tych pism interpretować inaczej niż wynika to z ich wykładni językowej. Nie sposób pominąć również, że wniosek strony skierowany do Starostwa Powiatowego w K. z [...]r. stał się również przedmiotem rozpoznania przez Starostę [...], który postanowieniem z dnia [...]r. wznowił postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu drugiej instancji za wniosek o wznowienie postępowania nie można uznać ani pisma z dnia [...]r. przekazanego organowi gminy wraz z postanowieniem o przekazaniu ani też wcześniejszego pisma z dnia [...]r. tzw. pisma interwencyjnego, ani też pisma z dnia z dnia [...]r. skierowanego do Starosty Powiatowego. Żadne z tych pism nie jest pismem, o którym mowa w art. 147 k.p.a., które można by uznać za wniosek strony o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się jeszcze jedno pismo z dnia [...]r., w którym Z. K. po otrzymaniu pisma skierowanego do Starostwa Powiatowego w P. popiera wniosek o wznowienie postępowania, przesyła odpis decyzji Geodety Powiatowego w P. o weryfikacji numeru działki oraz kwestionuje treść decyzji o warunkach zabudowy z [...]r. Jednakże zważywszy na datę tego wniosku ([...]r.), brak jest podstaw do uznania go za wniosek złożony skutecznie, to jest z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., wobec otrzymania przez stronę informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...]r. Wniosek taki byłby niedopuszczalny albowiem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upływał w dniu [...]r. Wszczęcie na wniosek postępowania w sprawie wznowienia, mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wskutek niemożliwości prowadzenia postępowania z uwagi na braki formalne, brak jest podstaw do merytorycznej oceny poprawności decyzji o warunkach zabudowy, jak tego domaga się strona w odwołaniu. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie dostrzegła braków formalnych "wniosku", dlatego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Brak prawidłowo złożonego wniosku o wszczęcie postępowania czyni niemożliwym prowadzenie postępowania. Okoliczność pominięcia strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie oznacza, że inwestycja staje się samowolą budowlaną. Przy prowadzeniu sprawy o wznowienie postępowania organ administracji bada ewentualne wystąpienie wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ nie zajmuje się wszelkimi aspektami związanymi z tą inwestycją, tj. kwestii zaistnienia samowoli budowlanej, co należy do organów nadzoru budowlanego, czy też kwestii zgodności budowli z przepisami ustawy prawa budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Domagając się przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do prawomocnej decyzji strona powinna w pierwszym rzędzie zadbać o zachowanie warunków formalnych dla składanych wniosków. W skardze na powyższą decyzję Z. K. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i skierowanie sprawy do rozpoznania w części merytorycznej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w wyniku jej wniosku z dnia [...]r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, gdyż została pominięta w postępowaniu. Żaden organ nie przystąpił do badania warunków na gruncie i warunków ustalonych decyzją, co stanowi istotę sprawy. Decyzję o warunkach zabudowy otrzymała w toku postępowania od Wójta Gminy L. w [...]r. i to wówczas poznała jej treść. Następnie skarżąca zarzuciła, iż inwestycja jest niezgodna z decyzją i projektem. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana później niż decyzja o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada legalność, czyli zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). sąd nie jest związany zarzutami ani granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sad uznał ją za zasadną. Z. K. nie była uczestniczką postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ani też postępowania o udzielenie pozwolenia na przebudowę, przy czym obydwa postępowania dotyczyły inwestycji na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Wójta Gminy L. w dniu [...]r, organ wskazał, że stała się ona ostateczna w dniu [...] roku ( prawidłowość określenia tej daty nie jest przedmiotem niniejszego postępowania). Decyzję o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania Starosta [...] wydał w dniu [...] roku. Te okoliczności jak również fakt, że skarżącej przysługuje przymiot strony, są niesporne. Po złożeniu wniosku o wznowienie z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ właściwy w sprawie wznowienia powinien w pierwszym rzędzie ocenić, czy wniosek jest dopuszczalny, a więc czy wnioskodawca zachował ustawowy termin do złożenia wniosku - art. 148 §1 k.p.a. Obowiązek wykazania, że termin z art. 148 §1 k.p.a. został przez niego zachowany, ciąży na wnioskodawcy. Jeżeli więc tego nie uczynił we własnym zakresie, ani też pouczony w trybie art. 9 k.p.a. przez organ o ciążącym na nim obowiązku, nie dokonał uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie (co do zachowania terminu) - właściwym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 §3 k.p.a. Należy podkreślić, że artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Istotne jest również, aby wnioskodawca potrafił wskazać, o wznowienie którego postępowania, jaką decyzją zakończonego chodzi. Trafnie wprawdzie organ odwoławczy zauważa, że nie stanowiło takiego wniosku pierwsze pismo skarżącej, z dnia [...]roku. Domagała się w nim skarżąca "podjęcia czynności w sprawie wzniesienia budynku". Jednak już z tego pisma, jak i z następnych wynikało, że skarżąca, zarzucając samowolę budowlaną wskazuje, że nie ma wiedzy o decyzjach, jakie poprzedzały sporną inwestycję ani też o organach, które te decyzje wydawały. Stąd też kierowanie pism w początkowej fazie do organu nadzoru budowlanego. Na marginesie warto podkreślić, że organ ten prawidłowo ocenił intencję Z.K., przekazując jej pisma zarówno do Starosty [...] w celu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę, jak i do organu, który ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Kierowanie pism do niewłaściwych organów nie rodzi zresztą dla strony ujemnych skutków, co wynika z treści art. 65 k.p.a. Ponadto stosownie do art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Postępowanie organu nadzoru budowlanego podyktowane było treścią cytowanych przepisów. Jednak umknęło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że skarżąca już w piśmie z dnia [...] roku, zarzucając naruszenie prawa przy wydawaniu rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, żądała wznowienia postępowania i wskazała właśnie decyzję z [...] roku. Z kolei w piśmie z dnia [...] roku, potraktowanym przez organ odwoławczy jako właściwy wniosek o wznowienie postępowania skarżąca wyraźnie pisze, że popiera wniosek o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z tego sformułowania także wynika, że wcześniejszymi pismami, w tym pismem z [...] roku Z. K. zmierzała do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] roku. W ocenie sądu w tak ustalonym stanie faktycznym trafnie organ I instancji postanowił wznowić postępowanie. Co prawda w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku organ nie ustalił okoliczności zachowania terminu, jednak uzasadnienie takie znalazło się w motywach decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej. Wójt Gminy L. przyjął, że w istocie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy doszło przed doręczeniem skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Wbrew opinii organu odwoławczego nie ma podstaw, aby zakwestionować wniosek organu stopnia podstawowego, że taka chronologia nie dyskwalifikuje wniosku o wznowienie jako złożonego z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Nie do zaakceptowania byłoby wzywanie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania po doręczeniu ostatecznej decyzji, której (postępowania ją poprzedzającego) wniosek dotyczy, gdy ze znajdujących się już w aktach pism wnioskującego wynika żądanie wznowienia tego postępowania. A jak sąd wskazał we wcześniejszej części rozważań, z akt administracyjnych wynika, że pisma skarżącej, w szczególności już pismo z [...] roku zawierały żądanie wznowienia nie tylko postponowania o pozwolenie na budowę, lecz również postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca uzyskała wiedzę o decyzji o warunkach zabudowy na pewno podczas kontroli przeprowadzanej prze PINB w dniu [...], w dniu [...] roku odebrała decyzję, w dniu [...] w piśmie procesowym zażądała wznowienia postępowania w sprawie wydanych warunków zabudowy (przebudowy i rozbudowy). Tembr pism skarżącej, może mało precyzyjny, wyraźnie jednak wskazywał, że skarżąca kwestionuje przeprowadzenie jakichkolwiek postępowań związanych ze zmianą zagospodarowania działki. W tak określonej sprawie toczyły się jedynie dwa postępowania i decyzje wydane w obydwu zostały przez skarżącą podważone. Ponadto z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie skierowanym do SKO z dnia [...]r. wynika, że o decyzji o warunkach zabudowy skarżąca dowiedziała się w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu [...]r. Należy też wskazać, że sposób redagowania kierowanych przez organy obu instancji wezwań w pismach z dnia [...], [...], [...] i [...]r., w tym przez organ pierwszej instancji był pozbawiony precyzji, bez jakiegokolwiek pouczenia o ewentualnych negatywnych skutkach. W wezwaniach tych zabrakło jednoznacznego wezwania skarżącej do sprecyzowania, które ze składanych przez nią pism stanowi wniosek o wznowienie postępowania z pouczeniem o ewentualnych negatywnych skutkach. Reasumując, nie jest uzasadnione stanowisko SKO, że wniosek o wznowienie został sformułowany dopiero w dniu [...] roku. Nietrafnie organ II instancji argumentuje, że składane przez skarżącą wcześniej pisma nie były podaniami o wznowienie postępowania w tej sprawie, bowiem skarżąca jeszcze nie znała treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do ustalenia, ze wniosek o wznowienie postępowania jest spóźniony. Organ odwoławczy dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, niewłaściwie oceniając materiał dowodowy w postaci pism składanych przez stronę, co stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mające bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Brak bowiem podstaw do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji decyzję organu II instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego w rybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącej, uwzględniając, że przejmuje sprawę nie tylko do rozpatrzenia zarzutów odwołania i oceny zaskarżonej decyzji, ale do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. ar