II SA/Łd 1415/03

Dnia 28 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A S.A. w Ł. kwotę złotych 2.740,80 (dwa tysiące siedemset czterdzieści i 80/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1415/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 17.039,50 zł dla wieczystego użytkownika Spółki Akcyjnej A z siedzibą w Ł., z tytułu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 9, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 23/20 (przed podziałem), o powierzchni całkowitej 3 ha 1700 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych. Decyzja powyższa została wydana na podstawie przepisów art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543; ze zmianami) i § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj. [...] z 2001 r. Nr 53, poz. 508 ) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 9, spowodowanego jej podziałem, zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Prezydent Miasta Ł. wskazał, że nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A 9, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wchodzi w skład jednostki planu nr [....]., obejmującej tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo - składowych, zakładów przemysłowych i terenów obsługi technicznej. Organ I instancji, na podstawie operatu szacunkowego ustalił, że różnica w wartości opisanej nieruchomości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (2.123.900 zł) i po podziale (2.157.979 zł), wg stanu i na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się w kwocie 34.079 zł. Stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. opłata adiacencka to 50% tej sumy, czyli kwota 17.039,50 zł. Strona otrzymała raport z operatu szacunkowego, zawierający niezbędne do wyceny elementy. W dwukrotnie podawanych przez siebie terminach Spółka nie przedstawiła jednak żadnych uwag i zastrzeżeń. Organ orzekający w sprawie przyjął za ostateczne uwagi strony zawarte w protokole przesłuchania. Prezydent Miasta Ł. podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że w prowadzonym postępowaniu zachowane zostały wszelkie warunki wskazane przepisami prawa dotyczącymi trybu i sposobu ustalania wysokości opłaty adiacenckiej, a stronie zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu i umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka Akcyjna A wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego i ponownego rozpoznania sprawy, a w razie nieuwzględnienia tych wniosków o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie 10 lat. W uzasadnieniu odwołania wskazano że przedmiotowy operat budzi poważne zastrzeżenia co do merytorycznej poprawności - dokonując wyceny nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawca ustala wartości nieruchomości wg wartości transakcji nieruchomości porównywalnych i tzw. wagi cech. Odwołujący zakwestionował przyjęte przez rzeczoznawcę zaokrąglenia wartości l m2 powierzchni poszczególnych nieruchomości, co przy ogólnej powierzchni nieruchomości wynoszącej 31.700 m2 i przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie zaokrągleń zakładającej zaokrąglenia wartości nieruchomości powstałych po podziale nawet o 24 grosze za m2 "w górę" do pełnego złotego zniekształca rzeczywistą różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale. Spółka Akcyjna A przedstawiła w uzasadnieniu odwołania wyliczenie, uwzględniające dokładne wartości cenowe nieruchomości porównywalnych zarówno przed, jak i po podziale. Bez stosowania zaokrąglania wartości nieruchomości na poziomie 1m różnica wartości nieruchomości wynosi jedynie 29.292,92 zł, a należna opłata adiacencka wynosiłaby 14.646,46 zł. Ponadto wskazano na błąd autora operatu szacunkowego polegający na sprzeczności istniejącej między założeniami przyjętymi przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, zgodnie z którymi "nieruchomości duże tj. powyżej l ha sprzedają się trudniej i na rynku uzyskują ceny niższe niż nieruchomości małe o powierzchni kilku tysięcy m2", a przyjęciem za podstawę wyceny wartości działki 23/26 o powierzchni 14.683 m2, tj. nieruchomości spełniającej kryteria uznania za tzw. nieruchomość "dużą" (o powierzchni powyżej l ha), wartości tych samych nieruchomości porównawczych, co użyte do wyceny działek 23/21, 23/22 i 23/25 - wszystkie z nieruchomości porównawczych przyjętych przez rzeczoznawcę do skarżonej wyceny mają powierzchnię znacznie mniejszą niż l ha, tj. od 1000 do 9000 m2 i należą do kategorii nieruchomości "średnich". W ocenie odwołującej się spółki, wycena przyjęta przez organ I instancji za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej nie uwzględnia okoliczności, iż skutkiem dokonanego podziału nieruchomości, funkcja i cechy działek 23/23 i 23/24 uległy zmianie, tj. działki te stały się samodzielnymi nieruchomościami i przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, a zatem uwzględnienia wymaga, iż obydwa w/w grunty uzyskały po dokonaniu podziału szczególne przeznaczenie, ograniczające w znacznym stopniu możliwości zagospodarowania działki, m.in. poprzez wyłączenie możliwości samodzielnej zabudowy; w/w nieruchomości są obciążone na rzecz pozostałych działek powstałych w drodze podziału oraz, że konieczne jest w odniesieniu do działek 23/23 i 24/23 dokonanie zmiany warunków sporządzenia wyceny, tj. przyjęcie za nieruchomości porównywalne przy określaniu wartości nieruchomości gruntów spełniających podobną funkcję (drogi dojazdowe) mających zdecydowanie niższą wartość. Zdaniem Spółki Akcyjnej A powyższe ma znaczenie dla dokonania oceny, czy wartość nieruchomości po dokonanym podziale rzeczywiście wzrosła w stosunku do wartości sprzed podziału - wzrost wartości nieruchomości 23/21, 23/22, 23/25 i 23/26 nastąpił w wyniku wyłączenia z ich powierzchni dróg dojazdowych i utworzenia z nich odrębnych nieruchomości o wartości niższej niż pierwotna wartość odpowiadającej im powierzchni gruntu sprzed podziału. W uznaniu odwołującej się spółki, powyższe ma znaczenie w niniejszym postępowaniu, gdyż dopiero po sumarycznym uwzględnieniu różnic w wartościach poszczególnych nieruchomości (wzrostu lub spadku wartości nieruchomości powstałych w drodze podziału) możliwe jest stwierdzenie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ewentualny wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na roczne raty uzasadniono trudną sytuacją finansową spółki, związaną z zapaścią rynku usług i inwestycji budowlanych, będących podstawowym przedmiotem działalności wykonywanej przez spółkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...]., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 138 § l pkt l k.p.a., art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urzęd.Woj. [...] z 2001 r., Nr 53, poz. 508). Z treści sentencji decyzji wynika, że sprawa została rozpoznana po wniesieniu odwołania pełnomocnika reprezentującego Spółkę Akcyjną B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona prawidłowo - zgodnie z przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do jej ustalenia przyjęto wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, który powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612), uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. (Dz.Urzęd.Woj. [...] z 2001 r. nr 53, poz. 508) oraz standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, że operat został wykonany rzetelnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, strona miała pełną możliwość zapoznania się z nim oraz złożenia stosownych wyjaśnień oraz dowodów w tym swojego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu strony, iż rzeczoznawca dokonał dowolnie zaokrągleń wartości 1 m2 gruntu poszczególnych nieruchomości, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, ostateczne wartości zaokrągla się do pełnych złotych. Zgłoszony wniosek w przedmiocie rozłożenia w/w opłaty adiacenckiej na raty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przekazało go do oddzielnego postępowania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na wniosek strony, działając na podstawie przepisu art. 113 § 1 k.p.a. sprostowało błąd pisarski w decyzji z dnia [...]., Nr [...] w ten sposób, że w wierszu 6,26, 47, 104, 109, 125 i 131 zamiast B wpisano A. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka Akcyjna A wniosła o uchylenie decyzji obydwu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji podtrzymując zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania dowodowego przed organem I instancji wartość nieruchomości stanowiących działki 23/23 i 23/24 nie została w ogóle przeprowadzona, a jest to okoliczność znacząca dla sprawy, zważywszy na daleko idące zależność pomiędzy zmianami wartości działek powstałych wskutek podziału, jedynie wzmiankowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką przy braku prawidłowej wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale stanowi, w ocenie strony skarżącej, naruszenie prawa przez organy obu instancji, tj. przepisu art. 146 ust 3 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające uchylenie decyzji obydwu instancji i - w związku z zachodzącą potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego - przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej, wobec braku rzeczywistej i rzetelnej wyceny działek 23/23 i 23/24 ograniczone zostały możliwości strony skarżącej do ustosunkowania się do stanowiska organu I instancji poprzez np. złożenie stosownych operatów szacunkowych, co prowadziło do wydania ostatecznej decyzji w sprawie, w której dostrzec można, w ocenie skarżącej spółki, arbitralność rozstrzygnięcia, nie dającą się pogodzić z zasadą dokładnego badania stanu faktycznego sprawy wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji, co doprowadziło do sytuacji, w której strona - w postępowaniu wszczętym z urzędu - zmuszona byłaby przedstawić własny operat szacunkowy stwierdzający wartość działki przed i po dokonaniu podziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie podziela poglądu, iż w postępowaniu wszczętym z urzędu strona jest zmuszona do przedstawienia własnego operatu szacunkowego stwierdzającego wartość działki przed i po dokonaniu podziału, gdyż żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku. Podkreślono, że najbardziej wiarygodnym dowodem w sprawie będzie oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę, na zlecenie Spółki i wtedy organy obu instancji miałyby możliwość dokonania oceny obu operatów szacunkowych i wydania stosownego rozstrzygnięcia uwzględniające ewentualne różnice. Postanowieniem z dnia [...] Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). z tych względów skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, pomimo skierowania jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z przepisami art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy (dalej u.p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga A Spółki Akcyjnej w Ł. podlega uwzględnieniu. Nie są co prawda trafne zarzuty co do zawyżenia wartości działek, które w wyniku podziału stanowią drogi wewnętrzne. Ich powierzchnia (jako dróg) oraz przeznaczenie nie uległy zmianie w wyniku podziału. Skarżący zarzuca błędy operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustaleń organów obydwu instancji. Wprawdzie skarżąca pomimo dwukrotnych zapowiedzi nie przedstawiła kontroperatu, pomimo zapowiedzi złożenia takowego dowodu, nie zwalnia to jednak organu administracji publicznej do dokonania wnikliwej oceny operatu i kontroli dokonanych wyliczeń. Skoro zgodnie z treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami to rzeczoznawca majątkowy – autor operatu szacunkowego – dokonuje wyboru właściwego podejścia i wyboru metody, skarżący powinien przedstawić własną wycenę, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie. Wprawdzie nie sposób nie zauważyć, że skarżąca pomimo dwukrotnie składanego wniosku o przedłużenie zakreślonego jej terminu do wniesienia zastrzeżeń i przedstawienia własnych wyliczeń i terminy te upłynęły bezskutecznie. Tym niemniej operat szacunkowy jest jednym z dowodów, ustalenia dokonane przez biegłego podlegają ocenie organu jak i uczestników postępowania. Wątpliwości strony, nawet zgłoszone w toku postępowania odwoławczego, winny zostać wnikliwie rozważone. Trafnie skarżący kwestionuje metodę wyliczenia wartości poszczególnych działek zastosowaniem metody zaokrąglania "w górę" ceny 1 metra kwadratowego nieruchomości. W dacie orzekania przez organ zarówno I, jak i II instancji nie obowiązywało co prawda powołane w uzasadnieniach decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 98 poz. 612)jednak zastępujące je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. o tożsamym tytule (Dz.U. nr 230 poz.1924) w analogiczny sposób reguluje w rozdziale 4 zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Przepis §52 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że kwotę wartości nieruchomości zaokrągla się do pełnych złotych. Oznacza to zdaniem sądu wartość końcową nieruchomości. Jednocześnie zapis ten wskazuje zdaniem sądu, że zastosowana w niniejszej sprawie metoda zaokrąglenia ceny jednostkowej metra kwadratowego nieruchomości jest wadliwa. Za wnioskiem, że w §52 rozporządzenia mowa jest o wartości całej nieruchomości przemawia też wykładnia celowościowa. Celem operatu jest bowiem ustalenie rzeczywistej wartości nieruchomości. Stosowanie dla potrzeb takiej wyceny zaokrąglania już na etapie cen/wartości jednostkowych spowodowałoby niebagatelne różnice w wartościach ostatecznych. Dowodzi tego wyliczenie dokonane w odwołaniu przez skarżącą spółkę. Okazuje się, że zaokrąglenia wartości tylko od kilku do kilkudziesięciu groszy za metr powoduje różnicę wartości końcowej rzędu kilku procent. Wprawdzie skarżąca również popełniła błąd w wyliczeniach, bowiem wyliczono wartość działek po podziale z zastosowaniem zasady zaokrąglania wartości dopiero w ostatecznym podsumowaniu, ale za to wartość nieruchomości przed podziałem wyliczono na podstawie zaokrąglonej ceny jednostkowej. Nie zmienia to jednak ostatecznego wniosku co do błędnego sposobu wyliczenia wartości przez biegłego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu strony odwołującej, co spowodowało błędne ustalenia faktyczne i nieodpowiadające rzeczywistym wielkościom różnice w wartości nieruchomości, w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie opłaty adiacenckiej. Tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego (wskazanego wyżej rozporządzenia RM) i błędnych ustaleń faktycznych. Jest to okoliczność uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w trybie art. 145 §1 pkt. 1 ain art. 135 ustawy o p.s.a.. O kosztach orzeczono z moc. art. 200 ustawy o p.s.a. Z mocy art. 152 ustawy o p.s.a. należało orzec, ż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.