II SA/Łd 142/04

Dnia 18 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją: postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[..] , Nr [...] (znak[...]), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 9.kwietnia 2003r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 112/00, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [..] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu budowlanego oraz zezwolenia inwestorowi, J. A. na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że J. A. uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr 417, położonej przy ul. A 14, w miejscowości W., w wyniku przeniesienia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przez jego rodziców J. i F. małż. A. W dniu 10.lutego 1998 r. inwestor przedłożył w organie projekt zamienny realizowanego budynku gospodarczego na opisanej wyżej działce. Zgodnie zaś z treścią art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzji takiej inwestor nie uzyskał, a zatem, zdaniem Sądu, roboty budowlane nie mogły być wykonywane w oparciu o zamienny projekt budowlany. Możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę, w myśl art. 40 cyt. Prawa budowlanego, zachodzi bowiem tylko w sytuacji, gdy nowy inwestor zamierza kontynuować roboty budowlane według dotychczasowego projektu. W przypadku, gdy inwestor przewiduje zmianę rozwiązań projektowych, powinien ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę, z uwzględnieniem nowego projektu budowlanego, wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ I instancji winien ocenić usytuowanie inwestycji zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Z ustaleń zawartych w protokole i załącznikach do protokołu oględzin dokonanych w dniu 30.września 1998 r. wynika, że roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego budynku odbiegają w sposób istotny od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia 28.marca 1996 r. o pozwoleniu na budowę, a zatem naruszony został przepis art. 36a ust. 1 cytowanego wyżej Prawa budowlanego, co zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 tegoż prawa, skutkuje uchyleniem przez właściwy organ decyzji o pozwolenie na budowę. Takie naruszenia zasad prawa budowlanego i prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji realizowanego obiektu w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowi zaś, w ocenie Sądu, naruszenie prawa materialnego. Samo bowiem stwierdzenie, iż budynek zrealizowany przez inwestora nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do pominięcia cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej projekt właściwy budynku gospodarczego oraz projekt zamienny sporządzony po wybudowaniu obiektu przez inwestora wskazuje na to, iż zarówno organ I jak i II instancji w świetle Prawa budowlanego usankcjonował budowlę wzniesioną przez J. A. według projektu zamiennego, przedłożonego w trakcie postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który to obiekt w niczym nie przypomina projektu pierwotnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Prowadząc postępowanie ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją Nr [...] z dnia [...] w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), nałożył na J. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15.października 2003r.czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, wybudowanego budynku mieszkalnego na działce położonej w W. dz. nr 417 wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, ocenę stanu technicznego wybudowanego obiektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż po przeprowadzonych w terenie inwestycji w dniu 2.lipca 2003r. oględzinach stwierdzono, że J. A. wraz z rodziną zamieszkuje we wzniesionym obiekcie mieszkalnym, pomimo nieposiadania pozwolenia na jego użytkowanie. Wobec powyższego zatem, organ I instancji za zasadne uznał nałożenie na inwestora wskazanych wyżej obowiązków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. O., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, wskazując na samowolę budowlaną inwestora i niezgodne z prawem działania organów nadzoru budowlanego, zmierzających do jej legalizacji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [..][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w oparciu o treść art. 134 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc, iż zostało ono złożone przez A. O. w dniu [...] podczas gdy termin do jego wniesienia upłynął odwołującemu w dniu 23.września 2003r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r.,p oz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, zrealizowanego przez J. A. na działce nr 147, położonej przy ul. A 14 w W., zobowiązując go jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor wykonał obowiązki, nałożone decyzją z dnia [...] czego konsekwencją jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego, zamiennego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. O. podnosząc ponownie, iż wybudowany budynek mieszkalny jest samowolą budowlaną. Obszernie cytując uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 9.kwietnia 2003r. wskazał, że decyzje organów nadzoru budowlanego sprzeciwiają się jego treści. Zarzucił nadto Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. brak obiektywizmu i profesjonalizmu w podejmowanych w sprawie działaniach. Decyzją Nr [..] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071"), utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może odnieść się jedynie do zbadania zasadności decyzji, będącej przedmiotem wniesionego odwołania. Ponieważ zaś inwestor wykonał w całości obowiązki nałożone poprzednią decyzja nr 39/2003 z dnia [...] od której A. O. nie wniósł skutecznie odwołania, zgodnie z "art.51 ust.3 Prawa budowlanego", właściwy organ po sprawdzeniu ich wykonania, wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżona decyzja nr [...] jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, jedynie konsekwencją wykonania decyzji poprzedniej. W takiej sytuacji, rozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w materię ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] Skargę na powyższe orzeczenie złożył A. O., wnosząc o "sprawdzenie czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniało przestępstwo (...)". Wskazał, że budynek sąsiada został wybudowany w granicy bez wymaganego zezwolenia oraz przy jego sprzeciwie, zaś organ nadzoru budowlanego zastosował do jego legalizacji, obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia, zawartego w treści zaskarżonej decyzji. Uczestnik J. A. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia zasadnicza, dotycząca związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 9.kwietnia 2003r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 112/00. Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wspomniana regulacja koresponduje z treścią poprzednio obowiązującego art. 30 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), statuującego związanie organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, oceną prawna wyrażoną w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w trybie nadzwyczajnym. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.października 2001r., w sprawie o sygn.akt SA/Rz 434/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Palestra 2002/9-10/199) W rozpoznawanej sprawie uznać należało więc za przesądzoną, konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku ze wznoszeniem przez inwestora J. A., budynku gospodarczego z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to zostało wyrażone wprost w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 9.kwietnia 2003r. Tymczasem organy nadzoru budowlanego, wbrew wytycznym, zawartym we wskazanym wyżej wyroku, przeprowadziły postępowanie, opierając się na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust.ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80. poz. 718). Nowelizacja wspomniana weszła w życie w dniu 11.lipca 2003r., zatem po dacie wyrokowania przez Naczelny Sad Administracyjny, lecz przepis art. 7 ustawy z dnia 27.marca 2003r., nakazywał stosowanie do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakońcoznych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych. Regulacja odmienna dotyczyła jedynie przepisów art. 1 pkt 37-39 oraz 41 ustawy zmieniającej, odnoszących się, co do zasady do unormowania, zawartego w art.art. 48, 49, 49a i 50a ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu. Oznacza to, że niedopuszczalne było zastosowane przez organy nadzoru budowlanego w badanej sprawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu, obowiązującym od dnia 11.lipca 2003r. Co zaś za tym idzie, nie zostało wyłączone związanie organów poglądem prawnym i wytycznymi, co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.kwietnia 2003r. Niedopuszczalne było zatem zobowiązanie do złożenia i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy przesądzona została konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.lipca 2003r. Niezależnie od tego, wskazać należy, na brak racjonalnych argumentów przemawiających za zatwierdzeniem projektu budowlanego obiektu, którego budowa została już zakończona a co w sposób niebudzący wątpliwości wynikało choćby z przeprowadzonych w dniu 2.lipca 2003r. oględzin (obiekt zamieszkały przez inwestora i użytkowany bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Na zakończenie podnieść należy również uchybienie przepisom art. 107 § 1 i §3 ustawy z dnia 14.czewrwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) przez organy obu instancji. Zarówno bowiem decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., jak i zaskarżone orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie zawierają wymaganych uzasadnień, sporządzonych zgodnie z wymogami, zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Brak należytego uzasadnienia orzeczenia jest zaś naruszeniem uprawnień strony, bowiem co najmniej utrudnia jej skuteczne złożenie środka zaskarżenia. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.sierpnia 1983r., w sprawie o sygn.akt II SA 1765/83, ONSA 1983/2/109) Wskazać trzeba również na nierozpoznanie, znajdującego się w aktach administracyjnych podania A. O. z dnia [..] skierowanego m.in. do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zawierającego zastrzeżenia co do "tendencyjności i niewiedzy fachowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.- M. K.". Jeżeliby zaś podanie wspomniane stanowiło wniosek o wyłączenie pracownika lub też organu, konieczne było jego rozpoznanie przez organ właściwy i wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 24 § 3 k.p.a. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.maja 1990r., w sprawie o sygn.akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990/2-3/44) Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenia organów nadzoru budowlanego, wydane w rozpoznawanej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.kwietnia 2003r. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie zaś art. 200 p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w wysokości równiej kwocie uiszczonego wpisu sądowego. Z/ odpis wyroku z uzasadnieniem oraz pouczeniem sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć: - skarżącemu, - organowi, - uczestnikowi J. A.