II SA/Łd 1421/01

Dnia 9 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: del. NSA Małgorzata Stahl (spr.), WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant ref.staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi R. S., J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. - II S.A./Łd 1421/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] ([...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i R. małż. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr 904 oraz działki nr 958, obręb [...] położonych w Ł. przy ul. A 6( obecnie część działek ewidencyjnych nr 1766 i 1771) , uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu części przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.- Ś. dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzony został zgodnie z mapą Nr 2/1460 podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6, uregulowanej w Księdze wieczystej KW Nr [...] W wyniku podziału zatwierdzonego w/w. decyzją powstały między innymi działki : nr 904 o pow. 524 m oraz nr 958 o pow. 77 m, które zostały wydzielone pod ulicę i stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz.U. Nr 22,poz.99) przeszły na własność Skarbu Państwa , po uprawomocnieniu się decyzji. Ustalenie odszkodowania za działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.- Ś. z dnia [...] Nr [...]. W dniu 9 listopada 2000 r. J. i R. S. złożyli wniosek o zwrot części działki nr 904, a w dniu 15 listopada 2000 r. wniosek o zwrot działki nr 958. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nabycie działek na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia , ani na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46,poz.543 ze zm.), stąd brak jest podstawy materialnoprawnej do zgłoszenia roszczenia o zwrot przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji J. i R. S. złożyli odwołanie , w którym podnieśli , iż w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki stały się dla Skarbu Państwa zbędne. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji nie może być utrzymana w mocy. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca , mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto zakres nieruchomości podlegających zwrotowi został rozszerzony przez art. 216 wskazujący na możliwość zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie działki będące przedmiotem wniosku o zwrot przeszły na rzecz Skarbu Państwa w drodze podziału nieruchomości dokonanego na wniosek J. i R. S.– właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6 w oparciu o art. 12 powołanej powyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były wywłaszczone, ani nabyte lub przejęte na podstawie aktów prawnych wymienionych w art.. 216 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami , co oznacza brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania wnioskodawców. Zatem decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] należało uchylić i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Nawiązując do zarzutów dotyczących treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ł. wyjaśnił, iż decyzja ta stała się ostateczna , prawomocna ( jak wynika z akt sprawy strony zrzekły się prawa do złożenia odwołania) i jeśli byli właściciele zamierzają ją wzruszyć , to nie może być to czynione w toku postępowania prowadzonego w wyniku złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] -w dniu 13 lipca 2001 r. zaskarżyli do Sądu R. i J. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na brak rozstrzygnięcia odnośnie sprzecznych z prawem decyzji z dnia [...] Nr [...] i decyzji z dnia [...] Nr [...] W odpowiedzi na skargę z dnia 3 września 2001 r. Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymano stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda Ł. wyjaśnił, iż w orzecznictwie NSA dominuje pogląd , iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Powołany przepis ma zatem zastosowanie tylko w tych sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ustalenie przez organ I instancji, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości , powinno spowodować wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty – czyli odmawiającej zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a tylko naruszenie prawa dałoby podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] odmawiająca zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w wyniku wniosku J. i R. S. o podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6 . Jak wynika z akt sprawy decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. wspólnego dla wszystkich dzielnic m.Ł. z dnia [...] (Nr[...]) zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości w wyniku którego powstały m.in. działki nr 904 i nr 958 wydzielone pod ulicę .Ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.– Ś. z dnia [...] (Nr[...]). Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ł. uchylił w całości decyzję Prezydenta M.Ł. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr 904 i działki nr 958 i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowych działek w okolicznościach rozpatrywanej sprawy znajduje pełne uzasadnienie zarówno na płaszczyźnie przepisów procesowych jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ,powołanym w uzasadnieniu decyzji. Brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania stron nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym a przepisu art.105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można interpretować rozszerzająco. W sytuacji gdy podstawę umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości stanowiło ustalenie braku ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości – uchylenie decyzji I instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. – było zgodne z przepisami procedury administracyjnej. W myśl art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r.,Nr 46,poz.543 ze zm.) poprzedni właściciele mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie przejęcie przedmiotowych działek przez Skarb Państwa , z przeznaczeniem na ulicę , nie nastąpiło w trybie decyzji wywłaszczeniowej a na wniosek właścicieli w trybie określonym w przepisie art.12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 19991 r., Nr 30,poz.127 ze zm.) .Zakres prawa do zwrotu nieruchomości został rozszerzony przepisem art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, które Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto .Art.216 ,po zmianach wprowadzonych ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyodrębnił dwie kategorie nieruchomości, które zostały zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do pierwszej należą nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie 4 wyraźnie określonych ustaw lub ich przepisów: - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach, - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, - art.22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Do drugiej kategorii należą nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i grunty wywłaszczone na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Działki o których zwrot w całości i części wystąpili skarżący nie należą do żadnej z wymienionych kategorii .Enumeratywny charakter wyliczenia ustaw i jednego przepisu ustawy w art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość interpretacji rozszerzającej poprzez rozciągnięcie zakresu stosowania art.136 ust.3 pow. ustawy na inne przypadki przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa .Wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. ( SK 22/01,Dz.U. Nr 129,poz.1447)Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art.216 za niezgodny z art.32 i 64 Konstytucji RP ale tylko w zakresie, w jakim wykluczał odpowiednie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.5 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych. Kontrolę tę sprawuje pod względem zgodności z prawem (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153,poz.1269). Nie jest natomiast uprawniony ani do kwestionowania celowości rozwiązań prawnych ani też do zastępowania organów administracji publicznej . Zarzuty skargi są bardzo ogólne i sprowadzają się do kwestionowania zgodności z prawem innych decyzji niż zaskarżona ( powołanych wyżej decyzji z dnia [...] i z dnia[...]), w tym wysokości odszkodowania oraz do braku całościowego rozwiązania problemu przez Wojewodę Ł. Zgodność z prawem wskazanych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości i ustalających wysokość odszkodowania nie mogła być przez Sąd badana w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku o zwrot nieruchomości .Wskazane decyzje są decyzjami ostatecznymi i ich wzruszenie może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego określonych przepisami art.145, art.154-156 kodeksu postępowania administracyjnego. Zapadłe w wyniku wszczęcia postępowania nadzwyczajnego decyzje również podlegać będą kontroli sądowej. Sąd nie ma kompetencji do tego by nakazywać Wojewodzie ( i innym organom administracji publicznej) jak mają rozwiązywać sprawy należące do jego właściwości w stosunku do których nie zapadły rozstrzygnięcia zaskarżone do Sądu. Jednocześnie milczenie organu (bezczynność) w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy indywidualnej na równie skonkretyzowany wniosek stron również może być przedmiotem skargi. W myśl art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, zważywszy że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270),orzeczono jak w sentencji.