II SA/Łd 1421/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na wniosek E. i A. C. z dnia 14 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. M. 2k, oznaczonej jako działka nr 28/23, posiadającej urządzoną księgę wieczystą Kw 119717, stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym E. i A. małżonków C. Organ ustalił, na podstawie zebranej dokumentacji, że działka nr 28/23 zabudowana jest obiektami przemysłowymi, w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bi, który określa inne tereny zabudowane, co oznacza, że "rodzaj tej nieruchomości nie wchodzi w zakres przedmiotowy" przytoczonego przepisu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania E.i A. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie E. i A. małżonkowie C. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który oddalił skargę wyrokiem z dnia [...]roku, sygn. akt [...] Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. adwokat M.C., jako pełnomocnik A. i E. małżonków C., wystąpił z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art.156 k.p.a. oraz o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie zmiany powyższej decyzji i przekazało sprawę do organu właściwego do orzekania w przedmiotowej sprawie, tj. Prezydenta Miasta Ł.. Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 154 K.p.a. i wskazał, że rozstrzygnięcie o odmowie przekształcenia było prawidłowe, co potwierdziły również organy kontrolne, do których skierowane było odwołanie i skarga. W odwołaniu E. i A. małżonkowie C. podnieśli następujące zarzuty: - naruszenie art. 8 k.p.a. przez wydawanie decyzji naruszających podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli; - art. 35 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie miesięcznym od dnia złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. do dnia 15.09.2002 r.; - art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego. Strona zaznaczyła, że zarówno organy administracji obu instancji jak i sądy administracyjne nie uwzględniły żadnego z ww. zarzutów, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowej ustawy. Tym samym fakt długotrwałego postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności oraz zmiana regulacji w tej materii spowodowały, że negatywne konsekwencji przewlekłości postępowania ponieśli skarżący. Dodatkowo negatywnym czynnikiem wpływającym za zakres uprawnień skarżących jest ich zdaniem fakt, iż nowa ustawa regulująca kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zawiera przepisy intertemporalne naruszające konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. W toku postępowania sądowo-administracyjnego skarżący zwracali się z wnioskiem o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania co do zgodności przepisów ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w tym zwłaszcza art. 8 tejże ustawy, jednak sądy kategorycznie odmawiały uwzględnienia tego wniosku, argumentując, iż również prawa konstytucyjne nie mają bezwzględnego charakteru i mogą być niekiedy ograniczane. Skarżący zaznaczyli także, iż NSA wskazał na kardynalne błędy w konstruowaniu przepisów ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (która zastąpiła ustawę z 1997 r.), przede wszystkim błędy dotyczące postanowień przepisów intertemporalnych. W tym zakresie NSA odniósł się do szeregu orzeczeń TK w przedmiocie konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności, a to zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przekonaniu skarżących takie poglądy orzecznictwa, w dodatku akceptowane w piśmiennictwie, uzasadniały wystąpienie z wnioskiem o zmianę niekorzystnej dla wnioskodawców decyzji. Wystąpienie z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] r. E. i A. małżonkowie C. uzasadnili nieuwzględnieniem wskazanych wyżej nieprawidłowości w przeprowadzonych z udziałem wnioskodawców postępowaniach, co sprawiło, iż decyzja wydana w sprawie stała się ostateczna, a wnioskodawcy utracili możliwość wzruszenia decyzji w trybie zwyczajnym. Tym samym jedyna możliwość wzruszenia wadliwej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego sprowadza się do wystąpienia z niniejszym wnioskiem. Zdaniem skarżących dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: - musi to być decyzja ostateczna; - decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania (w niniejszym przypadku wnioskodawcom odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności); - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie skarżących wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Naruszenie słusznego interesu strony w niniejszym przypadku wiąże się z pozbawieniem istotnego prawa jakim jest prawo własności. Brak możliwości dysponowania w pełnym zakresie sporną nieruchomością powoduje, iż wnioskodawcy ponoszą wymierne straty finansowe, chociażby z uwagi na ograniczenia w dalszym inwestowaniu i rozwijaniu prowadzonej działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [..] z dnia [...] roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ raz jeszcze podkreślił, że sporna nieruchomość była w dniu 13 października 2005 roku zabudowana obiektami przemysłowymi, więc nie spełnione są przesłanki art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności. Zdaniem organu odwoławczego - wobec jednoznacznej treści art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – organ I instancji zobowiązany był przy wydawaniu kwestionowanej decyzji do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, tj. wynikającego z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone przepisy art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku przepisami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżący ponowili argumenty zawarte pierwotnie w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...]., sygn. akt [...] przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w następującym brzmieniu: "czy art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) ". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie w sprawie jeżeli jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z opinią wyrażaną w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego, "celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie pkt 1 § 1 art. 125 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (...), jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (...)" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, s. 302). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Podkreślenia wymaga, iż strona może żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej postanowieniu, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji, Sąd podzielił przytoczony podgląd doktryny i postanowił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesić postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 31/10, będącego następstwem pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. m.ch.