II SA/Łd 1426/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kozerski, Sędziowie NSA Janusz Furmanek, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2004 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W dniu 20 listopada 2001roku A.O. wystąpił do Kierownika Urzędu Pracy w R. z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, uznanie stanowiska pracy kopacza w Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w C. i stanowiska pracy palacza w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Ż. jako pracy w warunkach szkodliwych oraz zaliczenie do stażu pracy okresu zatrudnienia w Ochotniczej Straży Pożarnej w B. w okresie od 10 stycznia 1971 do 31 maja 1988 roku. Ponadto A.O. wyjaśnił, że o uznanie zatrudnienia na stanowisku palacza w ZOZ w Ż. i kopacza w Rejonowym Przedsiębiorstwie [...] w C. jako pracy w warunkach szkodliwych zwracał się do Sądu Pracy w R., ale Sąd oddalił jego powództwo podając, że uprawnionymi organami do ustalenia prawa w tym zakresie jest Urząd Pracy lub ZUS. W tej sytuacji skarżący załączył do wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego zeznania dwóch świadków potwierdzających fakt zatrudnienia w warunkach szkodliwych na stanowisku kopacza oraz kolejnych dwóch świadków potwierdzających pracę w warunkach szkodliwych na stanowisku palacza. Do wniosku skarżący załączył ponadto kopie świadectw pracy ze Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ż., Spółdzielni Pracy w R., Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] w C., Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. oraz zaświadczenie Komendy Rejonowej Straży Pożarnej w K. dotyczące zatrudnienia skarżącego w charakterze kierowcy ryczałtowego w OSP w B. i zaświadczenie Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. potwierdzającej fakt zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta R. odmówił A.O. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego skarżący na wezwanie Powiatowego Urzędu Pracy w R. przedstawił nowych świadków potwierdzających fakt zatrudnienia w OSP w B. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie organ I instancji ustalił, że do stażu pracy można zaliczyć A.O. 23 lata i jeden miesiąc. Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że powołani świadkowie potwierdzili wprawdzie fakt stałego zatrudnienia skarżącego w niepełnym wymiarze czasu pracy w OSP w B. w latach 1970- 1980, ale nie potrafili określić jakie wtedy otrzymywał wynagrodzenie i czy był w tym czasie ubezpieczony. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami okresu pracy na umowę zlecenia nie można udowodnić zeznaniami świadków. Mając powyższe na uwadze organ I instancji w oparciu o art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, że skarżący posiada udokumentowany staż pracy w wysokości 23 lat i 1 miesiąc, a tym samym nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie mu żądanego zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu skarżący zakwestionował zasadność ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Podnosił, że na życzenie Powiatowego Urzędu Pracy przedstawił żądanych świadków i doręczył wymagane zaświadczenia. W jego ocenie udokumentował 35 letni staż pracy i spełnienie przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Organ odwoławczy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalił, że A.O. udokumentował okres uprawniający do zasiłku wynoszący 23 lata 9 miesięcy i 5 dni. Wskazał, że gdyby nawet został zaliczony skarżącemu okres pracy w OSP w B. w latach 1971-1980 A.O. osiągnąłby łącznie 33 lata, 4 miesiące i 13 dni okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego co w świetle art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstaw do przyznania prawa do tego zasiłku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.O. napisał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...] wynikającym z zaskarżonej decyzji i prosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że okresy pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze uwzględniane są po przedłożeniu orzeczenia Sadu bądź odpowiedniej dokumentacji zgodnie z art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 roku. Odpowiednia dokumentacją stosownie do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest świadectwo wykonywania takiej pracy wydane przez pracodawcę. W tej sytuacji doliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pracy w OSP w B., również nie zmieniłoby sytuacji skarżącego bowiem nie przepracował on co najmniej 15 lat w warunkach szczególnych i nie legitymuje się odpowiednimi świadectwami wykonywania takiej pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – co wynika z art. 7 kpa, oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art.. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o/.../zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/.../ (Dz.U. Nr 154 poz. 793) osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym, że: 1/ podlegają one waloryzacji na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych obowiązujących w okresie ich wypłacania, 2/ do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37l-37o ustawy wymienionej w art. 3 niniejszej ustawy w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Organ zatem rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego winien był rozważyć czy skarżący spełnia przesłanki wynikające z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 roku – zgodnie z którym – zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1/posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Należy stwierdzić, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie ustaliły w sposób bezsporny stażu pracy skarżącego. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił , że skarżący legitymuje się stażem pracy wynoszącym 23 lata i 1 miesiąc. Organ uznał, że zatrudnienie w OSP w B. w latach 1970 – 1980 nie jest potwierdzone, bowiem powołani na tą okoliczność świadkowie stwierdzili wprawdzie, że praca skarżącego w OSP w B. miała charakter pracy stałej w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale nie potrafili określić wysokości zarobków skarżącego w tym okresie oraz faktu ubezpieczenia. Nadto organ I instancji stwierdził, że pracy na umowę zlecenia nie można udowodnić zeznaniami świadków. W tym miejscu należy podnieść, że świadkowie zeznający w przedmiotowej sprawie to emerytowani pracownicy Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w R. i jak wynika z wyjaśnień skarżącego byli kolejnymi już świadkami w tej sprawie bowiem takich świadków zażądał Powiatowy Urząd Pracy w R. Z zeznań tych świadków wynika, że A.O. nie może przedłożyć zaświadczenia zakładu pracy o zatrudnieniu ponieważ dokumenty zostały zagubione z uwagi na reorganizację Komendy Straży Pożarnej. Sąd zauważą, że jak wynika z pytań stawianych świadkom w trakcie zeznania, co zostało utrwalone w dokumencie "zeznanie świadka" pytanie o wysokość zarobków skarżącego w ogóle nie zostało postawione. W kwestii zaś ubezpieczenia skarżącego w spornym okresie, w aktach administracyjnych znajduje się odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział W T., który informuje, że nie może poświadczyć okresu ubezpieczenia A.O. z uwagi na fakt bezimiennego rozliczania się Ochotniczej Straży Pożarnej w R. z oddziałem ZUS. Wobec powyższego o potwierdzenie okresu ubezpieczenia należy zwrócić się bezpośrednio do pracodawcy. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego uznał ostatecznie, że skarżący posiada udokumentowany okres uprawniający do zasiłku wynoszący 23 lata, 9 miesięcy i 5 dni. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zajął żądnego stanowiska w kwestii okresu zatrudnienia skarżącego w OSP w B. Przeprowadzone postępowanie organ II instancji podsumował stwierdzeniem, że nawet gdyby został zaliczony okres pracy w OSP w B. w latach 1971-1980 A.O. osiągnąłby łącznie 33 lata, 4 miesiące i 13 dni okresu uprawniającego do zasiłku, co w świetle art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 roku nie daje podstaw do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, że takie stwierdzenie całkowicie zmienia sytuację skarżącego. Nie należy bowiem zapominać, że w swoim wniosku z dnia 22 listopada 2001 roku skarżący wskazywał na fakt wykonywania pracy w warunkach szkodliwych podczas swojego zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] w C. i w ZOZ w Ż. to jest łącznie przez okres 17 lat 1 miesiąca i 4 dni. Daje to podstawy do rozważenia przesłanek z art. 37j ust. 1 pkt 2 ww ustawy. W tym miejscu należy podnieść, iż organy obu instancji w ogóle nie rozważały tego problemu i nie ustosunkowały się do tej kwestii w uzasadnieniach swoich decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zaprezentował stanowisko w tej kwestii i wyjaśnił, że doliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku pracy w OSP w B. również nie zmieniłoby sytuacji skarżącego bowiem nie przepracował on co najmniej 15 lat w warunkach szkodliwych i nie legitymuje się odpowiednimi świadectwami wykonywania takiej pracy. Uzupełnienie stanowiska organów administracji dopiero na etapie postępowania sądowego jest zdecydowanie spóźnione i nie może sanować błędów popełnionych w toku postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 października 2000r. sygn.akt I SA/Łd 588/98, że decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawie należy więc przede wszystkim przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia okresu stażu pracy skarżącego i zająć jednoznaczne stanowisko w przedmiocie zaliczenie, czy też nie zaliczenia pracy w OSP w B. do okresów zatrudnienia A.O. W trakcie ponownego postępowania organy administracji winny tez rozważyć kwestię zatrudnienia skarżącego w warunkach szkodliwych. Zmiana ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez dodanie w art. 37 j ust 1a w brzmieniu "okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1 są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu" wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 maja 2002 roku (OSNIPUUSiSP z 2003r. nr 9 poz. 213) przyjął ostatecznie, że dodanie ust. 1a w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje. Takie stanowisko dotyczące możliwości udowodnienia pracy w warunkach szczególnych zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OPSK 81/04 (nie publikowany) rozpatrujący skargę kasacyjną. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2001 roku, skarżący wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Organy administracyjne nie wyjaśniły dokładnie okoliczności wniesienia przez skarżącego pozwu i nawet nie zażądały tego dokumentu. Tymczasem z treści wniosku wynika, że sąd nie rozstrzygnął kwestii zatrudnienia skarżącego w warunkach szczególnych w sposób merytoryczny, lecz uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia i wskazał organy właściwe do załatwienia tej sprawy. Nie może być więc zaakceptowane takie postępowanie jakie zaistniało w tej sprawie, które w ostatecznym rezultacie pozbawia stronę jakiejkolwiek możliwości wykazania swoich racji. Skarżący został postawiony w sytuacji, iż wykonywania pracy w szczególnych warunkach nie mógł udowodnić ani w postępowaniu administracyjnym , bowiem organy powoływały się na brzmienie art. 37j ust. 1 a, ani w postępowaniu przed sądem powszechnym (który uznał brak interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia). W tej sytuacji w postępowaniu w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego organ administracji winien poczynić ustalenia we własnym zakresie i obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego w celu wyjaśnienia , czy praca skarżącego w Przedsiębiorstwie [...] w C. i ZOZ w Ż. wykonywana była w szczególnych warunkach w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowe.