II SA/Łd 1427/02

Dnia 22 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia NSA : Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędzia NSA : Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Referendarz sądowy : Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz T.R. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 1427/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. i Z.K. oraz T.R. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji – budowy ulicy A na odcinku od ulicy B do ulicy C w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 7, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Przedmiotowe postępowanie dotyczy planowanej inwestycji polegającej na budowie ulicy A w Ł. na odcinku od ulicy B do ulicy C wraz z konieczną infrastrukturą według załączonego planu sytuacyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która będąc decyzją ostateczną uzasadnia rozpoczęcie robót budowlanych. Tak więc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi element wstępny procesu zmierzającego do realizacji określonej inwestycji. Istotą tego postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku, z przepisami szczególnymi. Zgodnie z art. 43 powołanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. W rozpoznawanej przez organy administracji sprawie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 6, poz. 71 ze zm.) teren objęty decyzją znajduje się w szeregu jednostkach urbanistycznych - jak wskazał organ I instancji, przy czym w ustaleniach dla ulic układu podstawowego, stanowi się, iż ulica A na przedmiotowym odcinku (C) jest ulicą klasy Z 2/2, w liniach rozgraniczających zaleca się 40 metrów, zaś minimalnie 30 metrów. Kolegium wskazało, iż realizacja planowanej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi tylko wówczas gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora nie da się pogodzić z funkcją, jaka dla danego terenu została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego co w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty nie ma miejsca. Kolegium podniosło, iż zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, w tym przypadku Zakładu Drogownictwa i Inżynierii w Ł., który złożył konieczny wniosek wraz ze stosowną dokumentacją. Skoro ustalono, iż pomiędzy planowaną inwestycją, a ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie zachodzi sprzeczność organy administracji były zobowiązane do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty zawarte w odwołaniach nie dotyczą w swej istocie przedmiotu prowadzonego postępowania, czyli stwierdzenia w prowadzonym przez organy postępowaniu czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego czy też nie. Zarzuty odnoszą się do ewentualnych skutków zrealizowania inwestycji – rozbiórka domów, budynków gospodarczych, ewentualnie odjęcie prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a wiec normą prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Skoro zatem normy zawarte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyły określony teren na dany cel, w tym przypadku na cele komunikacyjne to żaden organ administracji nie jest władny tego zmieniać. Nie jest natomiast zadaniem Kolegium ani organu I instancji rozstrzyganie dlaczego wnioskodawca ma zamiar realizować inwestycje w takim a nie innym kształcie, jak również powodów dlaczego uchwałodawca tworząc normy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki a nie inny sposób określił przebieg ulicy A, bowiem jedynym zadaniem organów administracji w tym postępowaniu jest ustalenie czy inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego czy też nie. Ewentualne rozpoczęcie prac jest możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedza uzyskanie tytułu prawnego do danego terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi informację dla potencjalnego inwestora, o tym co może wznieść na danym terenie i tym samym czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast odrębną kwestią jest faktyczna realizacja inwestycji i jej usytuowanie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Sądu T.R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, iż realizacja zakładanych planów będzie kolejnym krokiem zmierzającym do pozbawienia i tak uszczuplonej strefy zielonej w tym rejonie, a wybudowanie trasy wpłynie znacząco na zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, wibracje, wstrząsy i hałas, a następnie spowoduje wystąpienie inwestora o działkę i dom skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, a w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi powołano się na art. 37 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), który wymaga aby skarga spełniała określone w nim wymagania. Skarga w istocie swojej odnosi się nie do zaskarżonej decyzji, a wyłącznie do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., który to określił przebieg określonej ulicy i tym samym przeznaczył dany teren na cele komunikacyjne. Skarżąca w żaden sposób nie odnosi się do zaskarżonej decyzji, jak również jej skarga nie zawiera uzasadnienia co do interesu prawnego, zważywszy treść skargi co stanowi warunek konieczny odnoszący się do strony formalnej skargi. W uzasadnieniu ewentualnego wniosku o oddalenie skargi Kolegium podniosło, iż zaskarżona decyzja obowiązujących norm prawa nie narusza, zważywszy na cel i istotę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost przeznaczył dany teren na cele związane z komunikacją. Okoliczność czy inwestor "wystąpi o decyzję na działkę i dom" skarżącej, jest uzależnione po pierwsze czy faktycznie będzie zachodziła taka konieczność, po drugie czy T.R. wyrazi zgodę na warunki wykupienia działki, bowiem dopiero w sytuacji, gdy negocjacje nie zostaną zakończone pomyślnie, będzie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowią, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 tej samej ustawy nie można odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 6, poz. 71 ze zm.) przewiduje, że teren planowanej inwestycji znajduje się w szeregu jednostkach urbanistycznych ([...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] przy czym w ustaleniach dla ulic układu podstawowego, stanowi się, iż ulica A na przedmiotowym odcinku (C – trasa [...]) jest ulicą klasy Z 2/2, w liniach rozgraniczających zaleca się 40 metrów, zaś minimalnie 30 metrów. Uznać więc trzeba, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Podstawowe zarzuty wyjątkowo lakonicznej skargi dotyczące zwiększenia zanieczyszczenia powietrza przez planowaną inwestycję, oraz wstrząsów i hałasu nie dotyczą w istocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale samych ustaleń planu zagospodarowania terenu. Skarżącym przysługiwało prawo złożenia w stosunku do tych ustaleń zarzutów, z którego to prawa, jak się wydaje, nie skorzystali. Także zarzut, iż "inwestor wystąpi o decyzję na ... działkę i budynki", jest, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, co najmniej przedwczesny. Może bowiem odnosić się ewentualnie do dalszych stadiów procesu inwestycyjnego – zmierzających do realizacji zamierzonej inwestycji. Tak więc zarzuty podniesione w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu administracji, w zakresie zgłoszonego przez niego wniosku o odrzucenie skargi. Zarówno bowiem ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i obecnie obowiązująca ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają żadnych szczególnych wymagań co do uzasadnienia zawartych w skardze zarzutów. Okoliczność, zaś, że te zarzuty nie odnoszą się w swej istocie do zaskarżonej decyzji, lecz do samego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą przesądzać o konieczności odrzucenia skargi. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że może badać zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wystąpienia w niej wszelkich innych ewentualnych naruszeń prawa. Działając w tym trybie sąd dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania administracyjnego zmarli bowiem: L.W., L.K., I.F. i S.C., zmarły. Organ I instancji próbował doręczyć im swoją decyzję. Organ odwoławczy nie wyciągnął z faktu śmierci stron żadnych wniosków dla toku postępowania mających na celu ustalenie ich następców prawnych, a także wezwanie ich do udziału w postępowaniu. W rezultacie następcy ci zostali pominięci w tym postępowaniu. Ponadto niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji jest ta sama gmina. Organy gminy podlegają w takim przypadku wyłączeniu na podstawie art 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ze stroną (gminą) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że zarówno Prezydent Miasta Ł., jak i wszyscy pracownicy jego urzędu są pracownikami gminy – a więc strony postępowania. Dlatego podlegają wyłączeniu od udziału w takim postępowaniu. – por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, z. 4, poz. 115. Nie zmienia tego okoliczność, że przedmiotowe postępowanie toczyło się formalnie z wniosku Zakładu Drogownictwa i Inżynierii w Ł.i, inwestora zastępczego dla Urzędu Miasta Ł. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.