II SA/Łd 1427/03

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] w częściach, w których rozstrzygnięcia te ustalają wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. D. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 4. oddala skargę w pozostałej części. II SA/Łd 1427/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz gminy T. nieruchomości położonej przy ul. A 26 w T., oznaczonej na mapie sytuacyjnej z projektem podziału, zaewidencjonowanej za numerem [...] jako działka nr 12/2 o pow. 633 m2, z całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12 o pow. 37 079 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], stanowiącej własność J. L. w 5/6 części oraz K. D. w 1/6 części. Ustalono jednocześnie odszkodowanie w kwocie 3 811 zł, płatne stosownie do posiadanych udziałów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zarządu Miasta T., w oparciu o decyzje Burmistrza Miasta T. z dnia [...] oraz z dnia [...], ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi łączącej ul. B z ul. A oraz na budowie skrzyżowania projektowanej drogi łączącej ul. B z ul. A w liniach rozgraniczających ul. A. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. L. i K. D.. Zakwestionowali oni wysokość ustalonego odszkodowania, uważając je za zbyt niskie. Podnieśli również kwestię przyznania im działki zamiennej, która miałaby stanowić dojazd do ich zabudowań gospodarczych. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Organ odwoławczy wskazał, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, a także wyłącznie wobec nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Działka oznaczona nr 12/2 leży na terenie przeznaczonym w części pod układ komunikacyjny drogi łączącej ul. B z ul. A oraz w części pod poszerzenie ul. A. Organ II instancji wskazał również na wynikający z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) obowiązek wyczerpania możliwości doprowadzenia drogą rokowań do zawarcia umowy cywilnoprawnej o przeniesienie własności albo innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Z uwagi jednak na rozbieżność stanowisk w przedmiocie warunków zbycia własności przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzone w tym celu rokowania nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Ponadto, zgodnie z art. 128 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. W przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż do wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą porównania parami. Wskazał, iż przy tej metodzie porównuje się nieruchomość wycenianą z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego, są porównywalne, znane są ich cechy i ceny transakcyjne. W szczególności analiza rynku w przedmiotowej wycenie oparta została na monitoringu transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu komunikacyjnym na drogi (dotyczy wydzielonej działki) i przeznaczeniu rolniczym, tj. o przeznaczeniu, z którego powstała wydzielona działka na drogę. Wojewoda [...] stwierdził, iż przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości wycenianej nieruchomości, wobec czego żądanie zwiększenia wysokości odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach z zakresu wywłaszczania nieruchomości. Odwołujący się nie przedstawili również kontrwyceny wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Stąd też podniesiony w odwołaniu zarzut związany z zaniżeniem odszkodowania jest bezzasadny. Odnosząc się do żądania przyznania działki zamiennej w postaci części działki nr 13/2, która stanowić miałaby dojazd do zabudowań gospodarczych zlokalizowanych na działce nr 12/1, organ odwoławczy, opierając się na art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo do przyjęcia lub odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, nie daje natomiast roszczenia o jej przyznanie. Ponadto, stosownie do art. 116 ust. l pkt 8 ww. ustawy, we wniosku o wywłaszczenie należy określić nieruchomość zamienną, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego taką oferuje. Zarząd Miasta T. nie wskazał działki zamiennej jako alternatywy dla odszkodowania. Na decyzję z dnia [...] Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. D., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, iż brak jest dowodów, że nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Organ nie wykazał, kiedy działka wykorzystana zostanie zgodnie z decyzją oraz czy posiada na przyszłą inwestycję środki. Jej zdaniem nie ma żadnej pewności, że działka zostanie wykorzystana pod budowę drogi. Wskazała również, iż współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości J. L. zmarł. W tej sytuacji zasadne byłoby ponowne przeprowadzenie rokowań z aktualnymi właścicielami nieruchomości. Powołując się na zasady współżycia społecznego skarżąca wniosła również o ponowne rozważenie przyznania działki zamiennej, aby istniał dojazd do jej zabudowań gospodarczych. Skarżąca zakwestionowała również wysokość ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Pismo K. D.wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne wymierzone jest przeciwko całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], a więc zarówno przeciwko rozstrzygnięciu o wywłaszczeniu, jak też rozstrzygnięciu o ustaleniu odszkodowania. Zarzuty skargi dotyczące decyzji o wywłaszczeniu sprowadzają się do tego, że "brak jest przekonywających dowodów, iż nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Administracja nie wykazała bowiem, w jakim realnie zakresie działka zostanie wykorzystana zgodnie z decyzją. Nie wykazała również, czy posiada na przyszłą inwestycję środki". Powyższe zarzuty (połączone z określonymi obawami skarżącej) nie mogą jednakowoż spowodować oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia przez sąd decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości. Na organach administracji publicznej nie spoczywał obowiązek wykazania w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym okoliczności wskazanych przez K. D. Stwierdzić należy natomiast, co następuje: Ingerencja w prawo majątkowe należące do osoby fizycznej albo prawnej jest podyktowana realizacją przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych, polegających na wykonaniu inwestycji służących ogółowi społeczeństwa, wymienionych taksatywnie w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Są nimi m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Wywłaszczeniem objęte mogą być nieruchomości – grunty wraz z ich częściami składowymi – położone na terenach zarezerwowanych na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez radę gminy, obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jako rozwiązanie ostateczne, znajduje ono zastosowanie tylko wówczas, gdy prawa podmiotowego do nieruchomości, umożliwiającej realizację zamierzonego celu publicznego, właściciel nie chciał zbyć w drodze umowy cywilnoprawnej albo nieruchomość ma nieuregulowany status prawny. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zarządu Miasta T., w oparciu o decyzje Burmistrza Miasta T. z dnia [...] oraz z dnia [...], ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi łączącej ul. B z ul. A oraz na budowie skrzyżowania projektowanej drogi łączącej ul. B z ul. A w liniach rozgraniczających ul. A. Jednocześnie przedmiotowa działka, oznaczona numerem 12/2, zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy T. z dnia [...] i planem szczegółowym dla terenu drogi łączącej ul. B z ul. A, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...], położona jest na terenie przeznaczonym pod układ komunikacyjny drogi łączącej ul. B z ul. A oraz w części na poszerzenie ul. A. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy cywilnoprawnej przeniesienia własności nieruchomości. Termin ten wyznaczony został w piśmie z dnia 12 września 2002 r., zatytułowanym "zawiadomienie" i biegł od daty zakończenia rokowań, tj. od dnia 19 sierpnia 2002 r. Treścią pisma z dnia 23 października 2002 r. Zarząd Miasta w T. poinformował Starostwo Powiatowe w Ł., że bezskutecznie upłynął dwumiesięczny termin wyznaczony w celu zawarcia umowy i wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Zawiadomienie o wszczęciu takiego postępowania pochodzi z dnia 30 października 2002 r. Co prawda formalny wniosek o wszczęcie postępowania sformułowany został już w dniu 21 sierpnia 2002 r. (zawiera w swej treści wszystkie elementy z art. 116 ustawy), jednakowoż wobec zachowania przez organ pierwszej instancji procedury wymaganej przez art. 114-118 i złożenia przez Zarząd Miasta w T. kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania w dniu 23 października 2002 r., okoliczność ta nie może mieć wpływu na prawidłowość decyzji organu orzekającej o wywłaszczeniu spornej nieruchomości. Z powyższych względów skarga K. D. na decyzję w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 4 wyroku. Odnośnie decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdzić należy, co następuje: Dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania wyznacza przepis ust. 2 art. 21 Konstytucji, zgodnie z którym, wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Powinno ono odpowiadać gospodarczej wartości wywłaszczanej nieruchomości, czyli równać się cenie, jaką można byłoby uzyskać ze sprzedaży, gdyby nie pozbawienie prawa własności w drodze przymusu administracyjnego. Ma ono wypełnić uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, tzn. nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, mające charakter cywilnoprawny, jest ekwiwalentne do rzeczywistej szkody – damnum emergens – jaką poniósł podmiot wywłaszczany, czyli utraty gruntu i jego części składowych. Nie obejmuje natomiast korzyści, które mógłby osiągnąć w przyszłości – lucrum cessans - gdyby państwo nie ingerowało w sferę jego prawa własności. Wyjątek dotyczy właścicieli prowadzących działalność rolniczą. Odszkodowanie jest ustalane przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i stanowi jeden z elementów decyzji wywłaszczeniowej. Wartość wywłaszczanej nieruchomości, przesądzająca o wysokości odszkodowania, oceniana jest na dzień wydania powyższego aktu administracyjnego. Ustawodawca, łagodząc drastyczne skutki tej formy ingerencji państwa, przyznał wywłaszczonemu prawo wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. Jego pozytywne rozpatrzenie zależy jednak wyłącznie od tego, czy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie, dysponują odpowiednią nieruchomością. Ustalając wartość przedmiotowego gruntu, oznaczonego jako dz. Nr 12/2, na kwotę 3811 zł, organy administracyjne podzieliły w całości ustalenia poczynione w tym zakresie przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. - autora operatu szacunkowego. Z treści tego operatu wynika, że podstawę prawną wyceny stanowiło m. in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Powyższy akt prawny utracił jednak moc obowiązującą z dniem 8 stycznia 2003 r. (§ 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Skoro decyzja organu I instancji pochodzi z dnia [...] (decyzja ostateczna z dnia [...]), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej dokonania wyceny nieruchomości. Obowiązkiem organu administracyjnego winno być zobowiązanie biegłego do dokonania reasumpcji sporządzonego w 2002 r. szacunku w oparciu o nowe uregulowania prawne. Obowiązku tego nie może sanować stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, iż "zmiana rozporządzenia Rady Ministrów (...) nie skutkuje w przedmiotowej sprawie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji". Dodatkowo podnieść należy, że stosownie do treści § 52 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny (...), do operatu szacunkowego dołącza się dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Skoro źródłem informacji rzeczoznawcy były m. in. notowania cen rynkowych gruntów z 6 aktów notarialnych, akty te, z wyłączeniem szczegółowych danych osobowych, winny być załączone do operatu. Rzecz jednak, która wydaje się być najbardziej istotna to ta, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż oceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość jest działką nieuzbrojoną (k. 7 operatu). Tymczasem w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji K. D. zarzuciła, iż działka jest uzbrojona. Do zarzutu tego organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I S.A. 833/00, LEX Nr 81735). Co prawda w toku rozprawy przed sądem administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że linia energetyczna i wodociągowa biegnie bezpośrednio przy działce i do linii tych można się przyłączyć, to jednakowoż takie usytuowanie uzbrojenia z pewnością nie pozostaje bez wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 3 wyroku.