II SA/Łd 1428/02

Dnia 12 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...](znak:[...]), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni A w Ł., zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], nr ewid. 30/17 na działki 30/18 i 30/19 zgodnie z przedłożoną przez wnioskodawcę mapą sytuacyjną. W dniu [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul.B. Po przeprowadzeniu postępowania, Zarząd Miasta Ł. decyzją dnia [...] ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 7.500,00 zł dla Spółdzielni A z siedzibą w Ł. - właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B z tytułu podziału tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, iż art. 98 ust. 4 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowi samoistną podstawę prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu jej podziału. Przepis ten odsyła do unormowania art. 145, 146 ust. 2 i 3 oraz art. 147 i 148 ust. 1 - 3 ustawy, które określają tryb, termin i wysokość stawki procentowej opłaty. Bezspornym jest, iż podział działki zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza wycena rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z wyceną, różnica w wartości nieruchomości, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i po tej dacie to kwota 15.000,00 zł. Stosownie więc do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wynosi ona 50 % powyższej kwoty, co stanowi sumę 7.500,00 zł. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem strony, zgodnie z brzmieniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na swoje umiejscowienie odnosi się jedynie do takiego podziału nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne. Przedmiotowy podział nie doprowadził do takiego wydzielenia, dlatego nawet jeżeli spowodował wzrost wartości nieruchomości brak jest podstawy prawnej do obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką. Zasadą jest, bowiem ustalenie opłaty w związku z ulepszeniem nieruchomości, która uzyskuje dojazd lub możliwość podłączenia do urządzeń zaopatrujących w wodę, elektryczność, gaz, itp. Unormowanie art. 98 ust. 4 ustanawia wyjątek od tej zasady, wiąże bowiem możliwość ustalenia opłaty jedynie ze stworzeniem warunków pod przyszłą, ewentualną budowę urządzeń infrastruktury technicznej - dróg. Wyjątek ten musi być interpretowany w sposób ścisły i wyłączona jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż podzieliło stanowisko organu I instancji, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale (w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym). Powstają nowe działki, które zapewniają dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, pozwalają na lepsze gospodarczo wykorzystanie działek. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu dokonania takich działań w terenie, które doprowadzają do wzrostu wartości rynkowej podzielonej nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę adiacencką. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia A w Ł. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i Zarządu Miasta Ł. w całości. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło, bowiem z naruszeniem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do takiego podziału nieruchomości, który prowadzi do wydzielenia działki gruntu pod drogi publiczne. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że opłata może być wymierzona w sytuacji dokonania jakiegokolwiek podziału nieruchomości. Konkludując, strona skarżąca dowodziła, iż organy administracji błędnie interpretują art. 98 ust. 4 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowując się do tez skargi organ podał, iż są one nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Orzekając w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zasadniczy zarzut skarżącego w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do zakwestionowania poglądu prawnego co do istnienia podstawy prawnej umożliwiającej wymierzenie opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości w innym celu niż wydzielenie z niej działki, bądź działek pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego zakres stosowania przepisu art. 94 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm. ) ograniczony jest bowiem wyłącznie do sytuacji podziału nieruchomości związanego z wydzieleniem dróg publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie jest prawidłowy. Wskazany przepis ( jego treść normatywna ) odnosi się wszak do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy Rozdziału 1 Działu III powołanej ustawy zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie, jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność pierwotnej wersji tego przepisu ( przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. – Dz. U. Nr 6, poz. 70 ) w porównaniu do regulacji dotyczących opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury. Nie ulega wątpliwości, że uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem, jak powszechnie się przyjmuje, normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92 – 98 tej ustawy ( por. uchwała Składu 5 Sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00 , ONSA 2001/1/15 ). Podobne stanowisko, aprobujące możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do każdego podziału nieruchomości skutkującego wzrostem jej wartości wyrażone zostało również w opracowaniu: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza – Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis , Warszawa 2003, str. 279 –280 ). Autorzy wskazanego komentarza jednoznacznie stwierdzili, że w wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wiąże się to z ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, która zapewniać może lepszy dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki ( podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację ) stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela bądź użytkownika wieczystego, jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela albo użytkownika wieczystego opłatą adiacencką. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie nie prezentowano odmiennego poglądu sprowadzającego się do stwierdzenia, że przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się tylko do stanu faktycznego o którym mowa w ust. 1 art. 98 tej ustawy. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za przyjęciem stanowiska o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziału nieruchomości z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako przesłanki generalnej, niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżącego ( właściciela ), nastąpił wzrost jej wartości rynkowej związany już chociażby z faktem utworzenia działek o mniejszej powierzchni, a tym samym lepiej zbywalnych. Uchwałą [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości następującego w wyniku podziału ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]). Decyzją Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] skarżący jako właściciel nieruchomości niewadliwie zatem obciążony został opłatą adiacencką odpowiadającą połowie wyliczonej przez biegłego kwoty, o jaką wzrosła wartość działek po podziale nieruchomości. Uznając przeto, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. . – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji skargę jako bezzasadną oddalił.