II SA/Łd 1429/03

Dnia 13 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska (spr.), WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - sprawy ze skargi U. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 107 oraz art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071) w zw. z art. 78 ust. l ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej U. B. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż U. B. zamieszkuje z mężem i córką w lokalu o powierzchni mieszkalnej 65,43 m2 położonym w Ł. przy ul. A na podstawie umowy o najem lokalu mieszkalnego zawartej pomiędzy stroną i współwłaścicielami nieruchomości. Umowa zawarta jest na czas nieokreślony. Wnioskująca złożyła w styczniu 2003 r. w Komendzie Miejskiej PSP w Ł. oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania U. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołując się na art. 74 ust. l, art. 78 ust. l oraz art. 81 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej organ podniósł, że stronie nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, tym samym nie może mieć prawa do świadczenia substytucyjnego w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji, U. B. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podała, że jej sytuacja mieszkaniowa nie jest stabilna, umowa najmu może być rozwiązana w każdej chwili z woli wynajmującego, a czynsz płacony nie jest czynszem regulowanym – w związku z czym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jej przysługuje. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył co następuje. Artykuł 74 ust. l ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje, że strażak mianowany na stałe ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę. Jednocześnie art. 78 cytowanej ustawy mówi, że strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Paragraf 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom równoważnika pieniężnego za remont i brak lokalu stanowi, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby nie posiada lokalu mieszkalnego między innymi na podstawie umowy najmu, za który obowiązany jest płacić czynsz regulowany. Umowa najmu ze skarżącą zawarta jest zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Ustawa ta, zniosła pojęcie czynszu regulowanego, pozostawiając jednocześnie w artykule 28 ust. 2 zapis, iż do 31 grudnia 2004 r. podwyżki czynszu nie mogą przekroczyć w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu, jeżeli chodzi o najem w lokalach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy obowiązywał czynsz regulowany. Ten zapis dotyczył przede wszystkim prywatnych zasobów mieszkaniowych. Zebrany w sprawie materiał wskazuje, że czynsz najmu w lokalu zajmowanym przez skarżącą jest ustalony zgodnie z ustawą i nie może być traktowany jako tzw. czynsz wolny. Podnoszony nadto zarzut utraty w każdej chwili lokalu jest nietrafny, gdyż na dzień wydawania obu decyzji U. B. posiada lokal. W momencie jakiejkolwiek zmiany sytuacji prawnej czy faktycznej, a więc w przypadku braku lokalu przez skarżącą, istnieje możliwość zmiany decyzji. U. B. w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu podniosłą argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 ) – sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Z ust. 2 tego przepisu wynika delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, wypłaty i zwrotu równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. W oparciu o tę delegację wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu.( Dz. U. nr 15 poz. 67 ) Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400, z 1992 r. Nr 21, poz. 86 i Nr 54, poz. 254, z 1994 r. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17 i Nr 43, poz. 163, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 i Nr 152, poz. 723 oraz z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 88, poz. 554 i Nr 106, poz. 680), on sam lub członkowie jego rodziny: 1) nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 2) nie otrzymał tymczasowej kwatery. W przedmiotowej sprawie pomimo prób wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej organy administracji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości czy skarżąca spełnia przesłanki wymienione w cyt. § 5 rozporządzenia, czy też istnieje podstawa do odmowy przyznania skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sytuacja w której znajduje się skarżąca jest skomplikowana zarówno przez fakt zamiany lokalu, jak i dokonywanych przez ustawodawcę i Trybunał Konstytucyjny kolejnych zmian w przepisach obowiązujących. Zdaniem Sądu w tym składzie przy dokonaniu oceny pojęcia czynszu regulowanego należy zastosować wykładnię historyczną, to znaczy zbadać czy skarżąca znajduje się w sytuacji osoby, która była zobowiązana do zapłaty czynszu regulowanego, a jeżeli tak, to jaka była podstawa prawna naliczania tego czynszu. Ponadto należy wyjaśnić, w jakiej sytuacji prawnej skarżąca znajduje się obecnie i to nie tylko mając na uwadze wysokość płaconego przez skarżącą czynszu, ale jego zobowiązaniowy charakter, oraz wyjaśnić, czy sytuacja w której skarżąca znajduje się obecnie wynika jedynie ze zmiany przepisów prawa, czy też z woli stron umowy najmu. Analiza sytuacji skarżącej powinna być dokonana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r prawo lokalowe ( t.j. Dz. U. z 1987 r nr 30 poz. 165), ustawy z dnia ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.( Dz. U. nr 71 poz. 733 ), w oparciu o zebrany materiał dowodowy począwszy od decyzji zezwalającej na zamianę mieszkania. Wskazane byłoby również przesłuchanie świadków, gdyż odpowiedź współwłaścicielki na zadane pytanie przez organ nie wniosła nic nowego do sprawy. Należy również wyjaśnić czy i jakiej odpowiedzi udzieliła skarżąca na pismo zarządcy nieruchomości z dnia 10 kwietnia 2000 r. ( dowód nr 8 akt administracyjnych ). W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Prawidłowe zebranie materiału dowodowego, wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i uzasadnienie prawne należy do organów administracji. Reasumując - Sąd uznał, iż organy administracji wydając swoje decyzje naruszyły art. 7, 77 kpa , a także art. 107 § 3 kpa , gdyż uzasadnienie prawne decyzji wymagało powołania się na szereg innych przepisów prawa, które organ pominął dokonując oceny stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.