II SA/Łd 143/07

Dnia 13 czerwca 2007roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 7 ust. 2, art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, par. 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Pomocy Społecznej z dnia 27 marca 2006 roku oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. nr [...] w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do prowadzenia postępowania wobec dłużników alimentacyjnych oraz postępowania w sprawach przyznawania zaliczek alimentacyjnych, a także wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, odmówił M. S. przyznania zaliczki alimentacyjnej na dziecko M. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 złotych. Jak wynika natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego, miesięczny dochód na osobę w rodzinie M. S. w roku 2005 wyniósł 678,05 złotych, a więc przekroczył w/w kwotę. Od lutego 2006 roku dłużnik alimentacyjny zaczął bowiem dokonywać wpłat na poczet alimentów, a wpłacone kwoty powiększyły dochód rodziny. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 24 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przez uzyskanie dochodu rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. M. S.odwołała się od powyższej decyzji, wskazując w pierwszej kolejności, że we wrześniu 2006 roku nazwisko córki M. zostało zmienione na nazwisko ojca – R., o czym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej został poinformowany. Odwołująca się podniosła, iż dochód uzyskany w roku 2005 uprawnia do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Odwołująca się wyjaśniła, iż zaległości w płatnościach sięgają lutego 2004 roku, przy czym od lutego do sierpnia 2006 roku ojciec dziecka dokonał wpłat w łącznej wysokości 1.970 złotych, które zarachowane zostały na zaległe wpłaty i należne odsetki. Kwoty te pozwoliły na pokrycie części długów oraz wyprawkę do szkoły dla córki M. W opinii odwołującej się, dodanie wpłat, które miały miejsce w roku 2006 do dochodów za rok 2005 jest krzywdzące. Ponadto zauważyła, iż ojciec dziecka poinformował ją, że z uwagi na zajęcie konta bankowego nie będzie dokonywał żadnych wpłat. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 24e ustawy o świadczeniach rodzinnych, par. 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Pomocy Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji zauważył, iż stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 583 złotych. Przez dochód rodziny zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast stosownie do par. 18 rozporządzenia Ministra Pracy Pomocy Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, iż przy takim brzmieniu przepisów nie ma znaczenia, czy wpłacone przez ojca dziecka świadczenia są świadczeniami zaległymi czy też bieżącymi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że dochód uzyskany w roku 2005 mieścił się w ustawowym kryterium uprawniającym do przyznania zaliczki alimentacyjnej. W okresie od 1 października 2005 do 31 sierpnia 2006 roku skarżąca otrzymywała zaliczkę w wysokości 170 złotych. Strona podkreśliła, iż ostatnia wpłata od ojca dziecka miała miejsce w dniu 30 sierpnia 2006 roku i kolejne wpłaty nie nastąpiły. Brak wpłat spowodował, że jest to dochód utracony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U.Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 złotych. Co do zasady wysokość zaliczki ograniczona jest wysokością świadczenia alimentacyjnego, przy czym w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna osoba uprawniona do zaliczki wysokość zaliczki wynosi nie więcej niż 170 złotych. Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określając warunki, jakie muszą być spełnione, aby osobie uprawnionej przyznana została zaliczka alimentacyjna, wskazuje na wymóg istnienia tytułu wykonawczego oraz bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. Dodatkowo, w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny mieszka za granicą Rzeczpospolitej Polskiej wymagana jest informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż powyższe warunki natury formalnej zostały spełnione, natomiast istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały ustalenia wysokości dochodu rodziny przypadającego na osobę w rodzinie. Dokonując analizy treści zapadłych rozstrzygnięć oraz akt administracyjnych, a w szczególności wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno organ I, jak i II instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący sposobu obliczenia wysokości dochodu osiągniętego w roku 2005 i stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Dla ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). Jak wynika z art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem są m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci. W rozpoznawanej sprawie M. S. przedstawiła zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego, z którego wynikała wysokość osiągniętych w roku 2005 dochodów, kwoty składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należnego podatku. Organy administracji publicznej ustaliły ponadto, iż dłużnik alimentacyjny, ojciec dziecka – A. R. dokonywał wpłat tytułem zaległych świadczeń alimentacyjnych w okresie od lutego do sierpnia 2006 roku na łączną kwotę 1.970 złotych. W związku z powyższym organy administracyjne, działając w oparciu o par. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, dodały tę kwotę do dochodów roku 2005. Zgodnie bowiem z par. 18 ust. 1 w/w rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Pod pojęciem uzyskania dochodu należy natomiast rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 24 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż jeżeli osoba uprawniona bądź członek rodziny uzyska choć część zasądzonych świadczeń alimentacyjnych to ich wysokość powiększy podstawę obliczania dochodu dla potrzeb zaliczki alimentacyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż o ile organy administracji publicznej zastosowały zasadę wynikającą z treści par. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, to już nie wyjaśniły, dlaczego w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy par. 17 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z par. 17 ust. 1 i ust. 2 przywołanego aktu, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Nie pomniejsza się jednak dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przez zgłoszeniem wniosku o ustalenia prawa do zaliczki, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Za dochód utracony uważa się natomiast na podstawie art. 3 pkt 23 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotę utraconego dochodu spowodowaną nieotrzymaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Skoro A. R. nie stosował się do obowiązku alimentacji, nie wpłacał na ręce M. S. kwot zasądzonych na rzecz córki alimentów, to w konsekwencji mówić można o dochodzie należnym, lecz nieotrzymanym, czyli utraconym w świetle w/w przepisu. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. nie rozważono jednakże ani kwestii utraconego dochodu, ani jego potencjalnego wpływu na wysokość dochodu stanowiącego podstawę dla ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, mimo iż skarżąca zarówno w toku postępowania jak i w odwołaniu konsekwentnie okoliczność tę podnosiła. Podkreślenia wymaga natomiast, iż zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Decyzje organów obu instancji wskazanych wymogów art. 107 kpa nie spełniają, Zaznaczyć przy tym należy, że do podnoszonej kwestii utraty dochodu organ w żaden sposób nie ustosunkował się. Ponadto na uwagę zasługuje również fakt, iż dane zawarte we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej nie pozwalają na jego dostateczną weryfikację. Dotyczy to w szczególności części V wniosku, która wypełniana jest przez pracownika organu administracyjnego. Warto bowiem wskazać, że w części V pkt 5 formularza, która dotyczy miesięcznego dochodu rodziny po odliczeniu utraconego dochodu/doliczeniu uzyskanego dochodu, o których mowa w części I pkt 4.3 i 4.4 podano kwotę 200 złotych. Tymczasem w części I pkt 4.3 i 4.4 brak jest informacji o dochodach. Stwierdzone braki powodują, iż sam wniosek należy uznać za niespójny i niekompletny, co powoduje, że ocena prawidłowości wyliczeń organów napotyka na poważne trudności. W ocenie Sądu, wskazując w części V formularza dane brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie, organ zobowiązany jest do takiego ich przedstawienia, aby możliwa była ich późniejsza weryfikacja przez organ odwoławczy czy sąd administracyjny. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej organy administracji publicznej ustalą w sposób niepozostawiający wątpliwości wysokość dochodu osiągniętego przez M. S., jak również rozważą nie tylko kwestię doliczenia do dochodu wysokości dochodu uzyskanego, lecz także ewentualnego odjęcia dochodu utraconego w świetle przepisów par. 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.