II SA/Łd 1431/03

Dnia 20 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant ref.staż. Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A - Zarządu Krajowego w Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A - Zarządu Krajowego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SA/Łd 1431/03 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) i art. 123 k.p.a. odmówił Zarządowi Krajowemu A z siedzibą w Ł. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla stacji paliw płynnych zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 212. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w dniu 31 lipca 2003 r. Zarząd Krajowy A wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zgłaszają organizacje ekologiczne. Z treści statutu załączonego do wniosku wynika, że A nie maja charakteru organizacji ekologicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie A zarzucili naruszenie prawa organizacji ekologicznej. Wskazali, że jest to jedyne postępowanie, w którym odmówiono im dopuszczenia na prawach strony. A podkreślili, że są organizacją ekologiczną jako stowarzyszenie i partia polityczna o tej samej nazwie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku uznania takiego żądania za uzasadnione organ administracji publicznej postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu i w takim przypadku organizacja ta uczestniczy w postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. Dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu jest zatem uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, za żądaniem przemawia interes społeczny i sprawa dotyczy innej osoby. Brak jakiejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Ocena przesłanek należy do organu orzekającego. Według statutu A są partią polityczną, zaś w świetle ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 857) partia polityczna nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 k.p.a., która może żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z prawem. Wskazali, że ich organizacja, niezależnie od tego, że została zarejestrowana jako partia polityczna, jest organizacją społeczną, co potwierdzał już Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] błędnie powołuje art. 31 k.p.a., a to z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż A są partią polityczną, a nie organizacją społeczną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), który mówi, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] stwierdził, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji będącej przedmiotem postępowania, w którym chęć uczestnictwa zgłosiła strona skarżąca, został zgłoszony w dniu 18 czerwca 2003 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, w uzasadnieniu którego wyczerpująco wskazane zostały motywy podjętego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego / art. 31 k. p. a. / . To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy. W myśl art. 31 § 1 k. p. a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. / por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.283 i n. /. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony – art. 31 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie – art. 31 § 2 k. p. a. Użyte w art. 31 pojęcie "organizacja społeczna" należy zatem rozumieć szeroko zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 5 k. p. a. W uzasadnieniu tego postanowienia z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: " W kodeksie postępowania administracyjnego nie zamieszczono definicji organizacji społecznej. Wyjaśnienie tego terminu zawarte jest w utrzymanych w mocy przez Ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) przepisach Konstytucji. Z poświęconego tej kwestii art. 84 wynika, że organizacją społeczną jest zrzeszenie (korporacja) obywateli, utworzone w celu zapewnienia im czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym". / por. ONSA 1993, nr 3, poz. 75, OSP 1994, z. 3, poz. 44 / Przepis ar. 84 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm. / stanowił, iż w celu rozwoju aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom prawo zrzeszania się. Organizacje polityczne, związki zawodowe, zrzeszenia pracujących chłopów, zrzeszenia spółdzielcze, organizacje młodzieżowe, kobiece, sportowe i obronne, stowarzyszenia kulturalne, techniczne i naukowe, jak również inne organizacje społeczne - skupiają obywateli dla czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym – art. 84 ust. 2. A zatem, ustawodawca przez użycie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 roku sformułowania organizacje polityczne i inne organizacje społeczne dał wyraz temu, że partie polityczne stanowią rodzaj organizacji społecznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. / Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. / w art. 11 ust. 1 stanowi: Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Przepis art. 13 Konstytucji RP zakazuje istnienia partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Ustawową definicję partii zawiera art. 1ust 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych / t. j. Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 857 /. Partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Partia polityczna może korzystać z praw wynikających z ustaw po uzyskaniu wpisu do ewidencji partii politycznych – ust. 2. Członkami partii politycznych mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat /art. 2 ust.1 /. Zgodnie z art. 3 partia polityczna opiera swoją działalność na pracy społecznej członków; do prowadzenia swych spraw może zatrudniać pracowników. Przepis art. 1 ust.1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych /Dz. U. Nr 54, poz. 312 ze zm./ - obowiązującej do dnia 19 września 1997 roku - stanowił, iż partia polityczna jest organizacją społeczną występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym, w szczególności przez wywieranie wpływu na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy. W porównaniu zatem do definicji partii z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312 ze zm.) ustawodawca w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych / t. j. Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 857 / zrezygnował z użycia określenia partii jako organizacji społecznej, co ma odzwierciedlać dążenie do pewnej profesjonalizacji partii. Niemniej jednak rezygnacja z użycia tego sformułowania nie oznacza, że partia polityczna według obecnie obowiązującego porządku prawnego nie jest organizacją społeczną. Partie polityczne są organizacjami społecznymi / zrzeszeniami /. Partia polityczna jest rodzajem organizacji społecznych, aczkolwiek wyróżnia się wśród innych. Za takim stanowiskiem przemawia m.in. to, iż partia jest korporacją obywateli. Zdaniem M. Granata termin "społeczna" zapowiada pewne wartości tkwiące w ludzkim działaniu, takie jak autentyzm, inwencja, altruizm, solidarność czy autonomia. Powinny one występować w funkcjonowaniu partii. Ustawa z 1997 roku zakłada, że partia opiera swoją działalność na pracy członków. Określanie partii jako "organizacji społecznej" oznacza, obok opierania się na pracy społecznej, także takie cechy jej statusu jak niezależność od struktur państwa oraz służba publiczna. Termin ten jest zasadny także z uwagi na potrzebę docenienia w działalności partii również jej funkcji integracyjnej w stosunku do społeczeństwa. / por. M. Granat, Publicznoprawny status partii politycznej w świetle ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r., P i P 1998,nr 5, s.27i n. , M. Granat [w:] A. Gorgol, M. Granat, J.Sobczak, Ustawa o partiach politycznych, Komentarz, Warszawa 2000, s. 21 /. Cechy wyróżniające partię polityczną spośród innych organizacji społecznych dotyczą celu działania, metod działania, statusu, szczególnych przywilejów i względnej trwałości. / por. M. Wyrzykowski, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , cz. II, Warszawa 1996, s.6 /. Partia polityczna oznacza wyspecjalizowaną organizację społeczną, posiadającą określony program, będący podstawą do uzyskania szerszego poparcia społecznego i tą drogą do zdobycia władzy oraz maksymalizacji pozycji w systemie politycznym. / por. M. Chamaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1997, s.15 , Piotr Uziębło, Prawne aspekty działalności partii politycznych – Wybrane zagadnienia 1997-98 / Statut strony skarżącej / 2001 r./ w Rozdziale I – "Postanowienia ogólne" stanowi: A są organizacją społeczną, zrzeszającą lokalne i regionalne grupy opierające swoją działalność na pracy społecznej swych członków prowadzonej w interesie narodu i Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrony środowiska, przyrody i praw człowieka - § 1. W paragrafie 3 określono, że A jako niezależna partia polityczna działająca na rzecz ochrony środowiska i praw człowieka (...) stawia sobie za cel wywieranie wpływu na politykę państwa w tym przedmiocie. Cele i środki działania precyzuje § 7 i § 8 statutu – m.in. wielokierunkowe działania na rzecz ekologii, szerzenie wiedzy ekologicznej, współpraca i uczestnictwo w tworzeniu globalnych programów ekologicznych i udział w ich realizacji, przeciwdziałanie naruszaniu prawa, działanie na rzecz unormowania odpowiedzialności państwa za ochronę środowiska. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż z treści statutu załączonego do wniosku wynika, że A nie mają charakteru organizacji ekologicznej, jak też że stanowiskiem organu odwoławczego, że w świetle ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 857) partia polityczna nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 k.p.a., która może żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Odnośnie stosowania art. 31 k.p.a. w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) stanowiący, iż przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 roku. Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 / dot. art. 48 /. Skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 roku, to w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie art. 31 k. p. a., przy czym organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni tego przepisu w konsekwencji czego odmówiły dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. s. a. - oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej w skrócie p. w. u. p. uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u. p. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u. p.