II SA/Łd 144/08

Dnia 14 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. LS Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] znak: [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, usytuowanego na nieruchomości, należącej do J. Ż., położonej przy ul. N. nr 10 w R. W niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte zostało na wniosek B. Z. z dnia 16 maja 2006 r. W dniu [...] organ I instancji, decyzją nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na J. Ż. obowiązek przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego budynku. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy w dniu [...] postanowieniem nr [...], zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na konieczność stwierdzenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego spornego obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem, czy powstał on w wyniku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, czy też w przypadku dokonania zgłoszenia jego zakończenia, zmienił się sposób jego użytkowania z budynku gospodarczego na obiekt służący prowadzeniu działalności gospodarczej. Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek gospodarczy z częścią garażową oraz, że sporny budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Urzędu Miasta w R. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organ I instancji ustalił również, że w aktach Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w R. znajdują się dokumenty, według których wydano zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, działalności prowadzonej przez J. P., nie wskazując konkretnego budynku, w którym ta działalność będzie prowadzona. Ustalono, że działalność gospodarcza polegała na montażu automatów do bram, systemów alarmowych i autoalarmów oraz była prowadzona u klienta. W przedmiotowym budynku nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza. Nie stwierdzono zatem zmiany sposobu jego użytkowania. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie. Od tej decyzji dowołanie wniosła B. Z. Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powtórnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego. Organ I instancji stwierdził, że budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, jako budynek gospodarczo – garażowy. Od powyższej decyzji B. Z. wniosła odwołanie podnosząc, że dokonano zmiany sposobu użytkowania i zmiany gabarytów przedmiotowego budynku w stosunku do przewidzianych w projekcie. Skarżąca uznała, że sporny budynek usytuowany jest częściowo na jej działce. Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] znak: [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach 21 czerwca 2006 r. i 15 maja 2007 r. stwierdzono, że ww. budynek usytuowany jest w granicy działki i, jak ustalono na podstawie archiwalnych dokumentów, zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...], jednak z istotnymi odeń odstępstwami. W toku postępowania organ I instancji ustalił również, że ani Urząd Miasta w R., ani Starostwo Powiatowe w R., ani inwestor, nie posiadają żadnych dokumentów, świadczących o oddaniu przedmiotowego budynku do użytku. Organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji nie można uznać, że jest to zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. O zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części można bowiem mówić w przypadku, gdy zmieniony zostanie dotychczasowy, legalny sposób użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy zatem obiektów, których budowa została zakończona, a obiekt zgłoszono do użytku, bądź uzyskano decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie, a następnie zmieniono sposób jego użytkowania. Jeśli inwestor zmienia przeznaczenie obiektu budowlanego w trakcie jego realizacji, to zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) należy uznać, że jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie samowolna zmiana sposobu jego użytkowania. Jak wynika z dokumentów, z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy prowadzi w sprawie przedmiotowego budynku postępowanie naprawcze, w toku którego wydał postanowienie dowodowe z dnia [...] nr [...] znak: [...]. W postępowaniu tym winien być uwzględniony aktualny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, zdaniem organu odwoławczego jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k. p. a. i z tego względu należało je umorzyć. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wskazanych wyżej okoliczności nie mogą one mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, natomiast wszelkie spory wynikające z naruszenia praw osób trzecich mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego przez sądy powszechne. Na powyższą decyzję B. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o szczegółowe przeanalizowanie wszystkich dokumentów, które wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., dotyczących budynku gospodarczo – garażowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. N. Zdaniem skarżącej, organ I instancji działa stronniczo na rzecz J. Ż. Z przedstawionych map sytuacyjnych i wysokościowych wynika, że część spornego budynku znajduje się na działce skarżącej, nikt nie odebrał jej prawa własności, opłaca ona należne z tytułu posiadania działki podatki, jednak żadna z instytucji, do których do tej pory się zwracała nie zajęła się w sposób kompetentny przedstawioną przezeń sprawą. W konkluzji, wniosła o wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki części budynku, stojącego na jej działce. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i powołując się na okoliczności zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania – J. Ż., reprezentowana przez pełnomocnika – J. P., wniosła o oddalenie skargi. Pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy)., ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z treścią art. 134 § 1 powołanej ustawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż wskazany przez stronę skarżącą. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego należy zgodzić się z organami administracji, iż zaistniały podstawy prawne do umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonych do Sądu decyzji jest przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie słowa "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy zobowiązany jest, zgodnie z powyższym, do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw i tym samym wyłączył możliwość działania organów administracji w ramach uznania administracyjnego, zakreślając sztywne ramy zachowania. Z kolei z wystąpieniem przesłanki bezprzedmiotowości mamy do czynienia zarówno, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty sprawy. Przesłanka ta może wystąpić zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, w sytuacji, gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn.akt III SA 2225/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Biul.Skarb. 2003/6/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2003r., sygn.akt II SA 1432/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 157627). W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego ustaliły, iż budynek gospodarczy, usytuowany na nieruchomości, położonej w R. nr 10, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem, za celowe uznano prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Nie stwierdzono natomiast by zmieniony został sposób użytkowania budynku, w szczególności, by w obiekcie tym prowadzona była działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm./). Przeprowadzone oględziny potwierdziły bowiem gospodarczy charakter budynku. Z tego względu prowadzenie dalszego postępowania, zmierzającego do ustalenia zmiany sposobu jego użytkowania stało się bezprzedmiotowe, przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania (zmiana sposobu użytkowania budynku), stanowiący element konieczny do jego dalszego prowadzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, podkreślić należy, iż kwestie ewentualnego przekroczenia granicy przy wznoszeniu obiektu budowlanego mają charakter cywilno – prawny. Orzekanie w tym zakresie nie mieści się natomiast w sferze właściwości organów administracji ani też sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. A. B.